为深入贯彻落实党的二十届三中全会提出关于“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”的决策部署，全面落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》关于“健全省市县乡四级行政执法协调监督体系”的工作要求，认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》文件精神，持续推进永州市“强化人大法治政府建设监督”改革，市人大常委会副主任吴剑林带队，由市人大监察和司法委牵头，组织部分市人大常委会组成人员、市司法局相关负责人成立专题考察组，于9月中旬赴甘肃兰州、宁夏银川及中卫市开展行政执法监督工作专题考察调研。三地在行政执法监督组织建设、涉企执法优化、全流程监管创新等领域‌，‌探索形成可复制、可推广的成熟经验‌，‌为永州市行政执法监督体系建设提供实践范本‌。考察组通过实地走访三地市县两级司法行政部门，市场监管、生态环境、交通运输等重点执法单位，与执法人员、企业代表座谈交流，查阅执法监督台账及案卷资料等方式，系统学习三地在执法监督组织建设、机制创新、数字赋能、服务企业等方面先进经验，结合永州实际形成本报告，为推动全市行政执法监督工作提质增效提供实践参考。

兰州、银川、中卫三地行政执法监督体系建设的特色实践与治理效能

作为行政执法监督体制改革先行地区，兰州、银川、中卫三地立足本地执法监督工作实际，以“规范化、协同化、智慧化”为核心方向，探索出具有地域辨识度的实践路径，其经验可归纳为三大创新模式，且均取得显著治理成效。

兰州“三级强基—三年提质—‘12591’架构引领”模式：构建执法监督组织保障与系统推进双闭环。兰州聚焦基层监督力量薄弱、执法质量不均衡问题，以“体系建设”为突破口，打造“横向到边、纵向到底”的监督网络，推动执法质量系统性提升。

永州市人大常委会考察组考察学习兰州交通执法监督工作。

一是织密三级监督组织网。在市县两级均设立实体化运行的行政执法协调监督局，通过编制调整将全市监督人员从14人扩充至218人。在乡镇（街道）依托司法所设立执法监督联络站，配备专职联络员150名，实现“市统筹、县主抓、乡落地”的三级监督体系全覆盖。针对基层执法人员不会干、不规范问题，编制乡镇街道综合执法实用手册，涵盖执法流程、文书范本、典型案例，同步开展“市级示范培训—县区兜底培训—实景模拟演练”。2023年以来累计培训基层执法人员4600余人次，基层执法案件纠错率下降35%。

二是实施三年质量提升行动。出台《提升行政执法质量三年行动若干举措（2023—2025年）》，将任务拆解为制度完善、队伍建设、监督整改3大类18项具体目标。2023年底完成全市执法人员分类分级培训，2024年底建立统一行政执法标准规范，2025年底实现执法资格管理制度全覆盖。通过“每月抽查案卷、每季度通报问题、每半年评估成效”的跟踪机制，2024年全市行政处罚案卷优秀率82%，较2023年提升27个百分点。涉企执法投诉量同比下降40%，企业对执法工作满意度91%。

三是推行“12591”系统架构。以“落实一个目标、建强两级组织、完善五项机制、出台九项制度、打造一个平台”为核心的“12591”工作架构，明确到2024年10月底基本建成省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系。其中，建强政府行政执法协调监督（行政复议）委员会和政府行政执法协调监督机构两级组织，统一机构名称、印章使用与职能配置。完善政府司法行政部门与多部门协调联动、协同配合等五项机制。出台行政执法监督人员管理、案卷评查、尽职免责等九项制度。打造全省行政执法和行政执法监督一体化平台，纳入“数字政府”集约化建设，实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督。

银川“4+4+4”精准监管模式：打造涉企执法“减负增效样板”。银川针对“涉企检查频繁、执法随意性大”等企业痛点，创新构建“四张清单、四项制度、四类监督”的全流程监督体系，实现“执法频次降、服务效能升”的双重效果。

永州市人大常委会考察组考察学习银川市共享法庭建设情况。

一是以“四张清单”划清执法边界。建立“白名单”制度，将112家信用优良、风险较低的企业纳入涉企检查“白名单”，明确221项免检或降频检查事项，某特种设备企业2025年检查次数从以前每年13次降至1次。推行“二维码单”管理，执法人员入企前需在线备案生成任务二维码，企业扫码可核实执法人员资质、检查依据并实时评价，截至2024年底累计完成线上备案检查5804次，企业评价满意度100%。梳理“执法事项清单”，将全市涉企检查事项精简至1375项，整合跨部门联合执法事项493项，开展联合检查1323次，实现“进一次门、查多项事”。制定“非现场检查清单”，在生态环境、安全生产领域运用在线监控、无人机巡查等手段开展非现场检查3156次，检查频次同比下降54%，问题发现率提升15%。

二是以四项制度规范执法行为。细化“行政裁量权基准制度”，对3800余项执法事项明确处罚阶次，避免“同案不同罚”。动态更新“包容免罚清单”，明确760项不予处罚、235项从轻减轻处罚事项，2024年办理包容免罚案件1315件。严格落实“双随机、一公开”制度，统一使用监管平台开展随机抽查4365次，结果全部公开并实现部门互认。全面推行“执法公示、全过程记录、法制审核”三项制度，杜绝执法人员擅自出具文书、程序违法等问题。

三是以“四类监督”保障执法公正。开展“常态长效监督”，设立36个企业监督联系点，走访企业277家。推动“多方联动监督”，建立与人大、纪检监察、法检等部门的“十位一体”监督体系，开展联合监督143次，整改问题36件。强化“精准个案监督”，评查行政处罚案卷5400本，对罚没收入异常增长的28个单位督促自查自纠。落实“溯源纠偏监督”，2024年审结涉企行政复议案件92件，纠正6件、调解10件，推动行政复议成为争议化解主渠道。

中卫“伴随式监督—复议联动”模式：激活执法监督精准纠错动能。中卫聚焦“执法监督滞后、纠错整改不彻底”问题，创新推出“全流程跟踪监督—复议与监督协同”机制，实现从事后追责向全程防控的转变。

一是“伴随式”监督穿透执法全流程。制定《“伴随式”行政执法监督工作细则（试行）》，明确监督流程——司法局提前3个工作日向执法单位发送监督告知书，执法单位2个工作日内反馈执法时间、地点、内容。监督人员以“不干扰正常执法”为原则，全程跟踪检查过程，重点核查执法程序合法性、全过程记录落实情况、“扫码入企”执行情况。2024年以来累计开展“伴随式”监督86次，发现并现场纠正执法程序问题23个，推动执法单位完善制度12项。

二是复议与监督联动实现系统整改。建立行政复议与执法监督协同机制，对复议案件中发现的共性问题（如程序违法、裁量不当），在制发《行政复议意见书》的同时，将线索移送行政执法协调监督局，联合制定整改方案。针对复议、诉讼高发领域（如市场监管、交通运输），联合开展数据分析，制发工作提示函5份、行政执法监督意见书4份，推动执法单位优化执法流程。此外，发挥复议专业优势，协助监督部门评查执法案卷，为执法人员授课4次覆盖500余人，统一执法尺度，2025年中卫市行政复议案件纠错率下降28%，执法投诉量减少32%。

永州市行政执法监督体系建设的实践成效与短板瓶颈

永州市作为全省行政执法监督体制改革先行地区，近年来始终支持以“规范执法流程、优化法治服务”为核心目标，通过系统完善监督组织架构、健全制度体系、创新监督方式，在提升执法规范化水平上取得了阶段性成效。在监督模式上，实施“3+1+N”行政执法监督机制，为营商环境注入法治动能，相关做法获新湖南推介。在涉企执法领域，通过规范涉企行政执法流程与标准，形成了可复制的经验，并在全省专题会议上作经验分享。积极推动“行刑衔接”改革试点，由市司法局联合市委政法委、市人民检察院协同发力，该创新实践获省委政法委推介。结合此次赴兰州、银川、中卫三地考察所学，对照先进实践与市域治理需求，当前工作仍存在可深化、可提升的空间，呈现“成效与优化方向并存”的特征。

已形成的“永州实践”亮点。一是监督组织体系率先突破。永州市在全省率先完成市县两级人民政府行政执法协调监督局组建和挂牌。市本级新增4个政法专项编制，为11个县（市、区）各下放1个政法专项编制。严格选配一批具备法律职业资格的人员进入行政执法监督队伍，初步解决基层行政执法监督“小马拉大车”问题。全市150个乡镇、32个街道设立综合行政执法大队，监督力量向基层延伸，进一步构建市、县、乡三级监督框架。二是监督制度体系逐步完善。构建“1+N”贯通协调制度体系，以《永州市人大执法司法监督与政府行政执法监督贯通协调工作办法（试行）》为核心，配套出台《永州市行政执法监督与纪检监察监督贯通协调工作办法（试行）》等文件，人大与政府执法监督协作模式工作经验被省司法厅推介至司法部。全面推动《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》和湖南省实施方案落地见效，市司法局先后组织3期市县两级行政执法人员培训班，编印《永州市规范涉企行政检查“一本通”》。全面推行行政执法“三项制度”，督导各部门按不少于执法人员5%的标准配备法制审核人员，2025年全市重大执法决定法制审核率达100%。三是监督实效初步显现。建立“每月一评查”案卷评查机制，2025年以来累计评查案卷2100余件，整改问题线索5000余项，连续3年全省行政处罚类案卷质量评查排名第一。针对“乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”等企业反映强烈的执法突出问题，部署开展规范涉企行政执法专项行动，通过发布线索征集公告、开展案卷评查和行政复议、行政诉讼错案倒查等措施，2025年以来全市共查处涉企行政执法问题435件，已整改到位420 件，撤销行政处罚决定18件，为企业挽回经济损失120.6万元，且全市排查整治涉企行政执法问题线索数位列全省第一。推行“扫码入企”机制，2025年以来完成入企检查13598次，扫码率全省第二，涉企检查频次同比下降45.9%，企业满意度提升至85%。以建立完善市县两级行政裁量权基准制度为契机，重新梳理制定免予处罚、减轻处罚和从轻处罚“三张清单”，2025年1月至10月，全市主要行政执法部门行政处罚案件数降至6551件，较去年同期下降24.6%，适用从轻处罚或减轻处罚等柔性措施的案件占比达58.8%。四是特色执法服务落地见效。各行政执法单位相继推出系列执法服务措施，市文旅广体局、市城管局、市交警支队等单位通过刚性管理与柔性服务，为2025“湘超”联赛保驾护航。市司法局常态化开展“服务实体经济 律企携手同行”活动，为企业定制法律服务套餐。冷水滩区城管局创新柔性执法与智慧管理，以执法服务守护城市“夜”经济。蓝山县消防救援大队出台执法服务便民利企七项措施，变“下去检查”为“上门服务”。

亟待突破的短板瓶颈。一是监督力量“供需失衡”问题突出。县级行政执法协调监督机构平均仅2.3 人，需对接辖区内数十个执法单位，面对下沉的大量执法监督任务力不从心，与兰州“市县均设专门科室、监督人员超200人”及“12591”架构中“建强两级组织”的配置要求差距显著。乡镇（街道）监督职能未有效激活，执法监督联络员多为兼职，专业能力不足，难以应对基层复杂执法场景。二是监督方式单一滞后与制度落实偏差制约效能。过度依赖“事后案卷评查”，缺乏中卫式“伴随式”全流程监督，对执法过程中的程序违法、态度不当等问题发现不及时。非现场监督、大数据分析等智慧手段运用不足，未建立银川式“非现场检查清单”，对跨部门执法数据的整合分析能力弱，难以实现精准监督、提前预警。个别行政执法单位落实涉企行政执法制度存在偏差，对社会公布的行政检查事项清单、年度计划等清单质量不高、操作性不强，部分基层执法人员操作“扫码入企”不熟练，影响行政执法效率。三是协同机制衔接不畅削弱合力。虽建立“1+N”贯通协调制度，但与人大、纪检监察、法检等部门的信息共享、线索移送、联合监督等具体流程不明确，2025年开展联合监督仅32次，远低于银川“143次”的协同频次。行政复议与执法监督联动不足，复议中发现的共性问题未及时转化为监督重点，与中卫的复议与监督协同整改模式存在差距。四是数字赋能“水平不足”与平台运用率低影响效率。“湖南省行政执法和执法监督一体化平台”未能全覆盖，推广运用率不高，部分执法单位仍依赖本系统专属平台开展业务，未同步在一体化平台录入数据。因垂管部门业务系统与地方一体化平台缺乏数据互通机制，导致同一执法信息需“多平台重复录入”，且不同系统数据标准不统一，未形成全流程数据闭环，利用平台开展全过程监督的能力水平不足，智慧监督效能未充分释放，离实现“平台之外无执法、平台之内全监督”的目标还有差距。

对标先进补短板，全面提升永州行政执法监督体系建设水平的实践路径

结合兰州、银川、中卫三地经验与永州实际，建议从组织强基、机制创新、数字赋能、保障提效四个维度发力，构建“覆盖全面、精准高效、协同有力”的行政执法监督体系，推动监督工作从“被动应对”向“主动防控”转变。

构建“三级强基”组织体系，破解监督力量薄弱与能力不足难题。一是纵向强化层级保障。借鉴兰州“编制倾斜、专门设岗”及“12591”架构中“建强两级组织”的经验，争取市委、市政府支持，推动县级行政执法协调监督机构人员配备。在乡镇（街道）综合执法大队设立专职“执法监督岗”，配备专职人员，明确“日常监督、线索收集、协助评查”职责，实现基层监督岗位全覆盖。二是横向整合专业力量。参照兰州“执法监督人才库”模式，选聘法官、检察官、律师、行业专家等组建市级“行政执法监督专家库”，每季度开展联合案卷评查、复杂案件会诊。建立“专家驻点指导”机制，定期安排专家到县级监督机构驻点，解决基层监督难题。三是建立能力提升机制。实施“行政执法监督能力三年提升计划”，按照统一管理、分类组织、分级实施原则，每年开展专题培训、跟班学习、技能比武活动，确保年内完成执法人员全员轮训。定期开展案卷评查技能比武，以赛促学提升专业能力。建立完善行政执法考核评价和“准入”“退出”机制，探索建立容错纠错制度，进一步提升行政执法人员业务能力、激发干事创业动力。

创新“全流程精准”监督机制，提升执法规范水平。一是事前规范。制定“永州版”四张清单，学习银川“清单化管理”经验，梳理形成永州市涉企行政执法白名单（信用优良企业）、跨部门联合执法事项清单、非现场监督事项清单（覆盖生态环境、安全生产等6大领域）、包容免罚事项清单，向社会公开，明确清单适用标准、调整流程，从源头减少“乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”。同步指导各级行政执法部门优化涉企行政检查事项清单、年度行政检查计划、跨部门联合检查计划质量，提升清单操作性与实用性。参照兰州“12591”架构中出台九项制度的做法，加快制定行政执法监督人员管理、案卷评查、尽职免责等配套制度，形成完善的制度体系。二是事中监督。推行“伴随式与智慧化”双轨模式，借鉴中卫“伴随式”监督流程，制定《永州市“伴随式”行政执法监督操作规程》，每月随机选取20%的重点执法项目（如涉企检查、重大处罚）开展全程跟踪监督，重点核查执法程序、自由裁量、“扫码入企”落实情况，同时加强对基层执法人员“扫码入企”操作的培训指导。同步开发“永州执法监督溯源系统”，对接“扫码入企”数据，实时监控执法人员备案率、企业评价率，对“未备案检查、评价为差评”的执法行为自动预警。三是事后整改。建立“个案纠偏—系统治理”闭环，参照中卫复议与监督联动经验，每月召开行政复议与执法监督协同会，将复议案件中发现的共性问题（如程序违法、证据不足）列为监督重点，制发执法监督提示函。每季度开展“典型案例复盘”，选取5至10个违法执法案例，组织相关执法单位剖析原因、完善制度，实现“查处一案、规范一片”。聚焦民生重点领域和企业反映强烈的行政执法突出问题，继续以零容忍的态度开展专项整治行动，严格落实“一案双查”制度，在开展案件合法性评价的同时审查行政执法人员履职情况，对不作为、乱作为等导致错案的，严肃追责问责，坚决铲除行政执法乱象。

打造“多元协同”监督格局，凝聚监督合力。一是细化贯通协调操作流程。制定《永州市行政执法监督与各类监督贯通协调实施细则》，明确与人大、纪检监察、法检等部门的“三项机制”：信息共享机制（每月交换执法监督数据、案件线索）、线索移送机制（明确移送标准、时限、反馈要求）、联合监督机制（每半年开展1次联合专项监督，如涉企执法、生态环境执法），提升联合监督频次与实效。二是深化“两法衔接”改革。作为全省“两法衔接”试点，学习银川“联合研判”经验，建立“行政执法与刑事司法联席会议制度”，每季度召集公安、检察、执法单位研判涉刑案件移送问题。统一涉刑案件移送标准与证据要求，编制《永州市行政执法涉刑案件移送指南》，开展“同堂培训”，提升基层执法人员证据收集、标准把握能力。三是拓宽社会监督渠道。参照银川“企业监督联系点”模式，将企业监督联系点从108个扩充至200个，覆盖园区、行业协会、重点企业。创新开展“执法体验日”活动，每季度邀请企业代表、人大代表、政协委员全程观摩执法过程，提出监督意见。每季度发布《永州市行政执法监督白皮书》，公开执法监督数据、典型案例、整改成效，接受社会监督。推动行政执法监督与纪检监督、检察监督、法治督查等各类监督协作配合，进一步强化监督结果运用，实现行政执法监督“长牙生威”。

推进“智慧赋能”平台建设，提升监督效率。一是优化一体化平台功能。坚持以“平台之外无执法、平台之内受监督”为目标，对接湖南省行政执法和执法监督一体化平台，新增“智能案卷评查”“风险预警”“数据统计”三大模块。智能评查模块可自动识别案卷中的程序违法、文书不规范等问题。风险预警模块可分析执法数据，对高频违法领域、执法投诉集中单位自动预警。数据统计模块可生成涉企检查频次、柔性执法占比等核心指标报表，减轻人工统计负担。尽快完成平台升级，全面推广运用一体化平台开展行政执法工作。二是推动数据互联互通。争取省级支持，打通市场监管、生态环境、交通运输等垂管部门业务系统与地方平台的数据壁垒，实现“一次录入、多部门共享”，解决多平台重复录入问题。重点整合“扫码入企”数据、执法案件数据、行政复议数据，构建永州执法监督数据库，为精准监督、风险预警提供数据支撑。三是拓展非现场监督应用场景。学习银川“非现场检查”经验，在生态环境（重点企业在线监控）、交通运输（货运车辆动态监控）、市场监管（食品生产企业远程核查）等领域推广非现场监督。在食品加工、竹木加工等特色产业集中区域，探索建设“共享检验室”并接入智慧平台，为企业提供免费检验服务，降低企业合规成本。推动各级行政执法监督机构运用一体化平台同步开展行政执法监督工作，实现行政执法和行政执法监督工作数智化转型升级。

工作推进保障措施

强化组织领导。成立由市政府分管领导任组长，市司法局主要负责人任副组长，市人大监察和司法委、市司法局、市财政局、市委编办等部门相关负责人为成员的永州市行政执法监督体系建设领导小组，每月召开工作推进会，协调解决编制、经费、平台建设等重点难点问题，确保各项举措落地。

加强试点引领。选取部分县（市、区）作为行政执法监督体系建设试点地区，先行先试“伴随式监督”“智慧监督平台”“金牌监督员培育”等创新举措，每季度总结试点经验，形成可复制的试点成果，在全市全面推广。

严格考核评估。建议将行政执法监督体系建设成效纳入县市区法治政府建设考核与市级相关部门绩效考核。市人大常委会适时组织行政执法监督检查调研，推进行政执法监督体系建设。

编辑：杨柳     二审：蒋海洋     终审：刘青霞