为深入贯彻习近平总书记关于耕地保护和国家粮食安全的重要指示精神，推动“藏粮于地、藏粮于技”战略在永州落地生根，根据永州市人大常委会2025年度工作要点安排，在市人大常委会的领导下，市人大环境与资源保护委员会组织部分市人大常委会委员、人大代表及自然资源、农业农村等相关部门负责同志，成立专题调研组，由常委会领导带队，先后深入冷水滩、江永、道县、东安等多个县区，通过实地察看、走访群众、座谈交流、调阅资料、听取汇报等多种方式，对全市耕地保护及高标准农田建设情况进行了全面调研。为实现调研成果的即时转化，我们将本次专题调研与相关重点代表建议督办工作紧密结合，针对调研中发现的难点堵点问题，协同政府有关部门现场研究、协同推进，力求摸清实情、提出实策、见到实效。

耕地保护工作的成效与做法

近年来，永州市认真贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示精神，坚决扛起耕地保护政治责任，扎实推进田长制实施，耕地保护工作取得明显成效。根据2023年国土变更调查数据，全市耕地保有量503.83万亩，超出保护目标6万亩；永久基本农田保护面积449.62万亩，超出目标0.43万亩。

高位推动，压实责任体系。市委、市政府高度重视耕地保护工作，主要领导部署、调度、督导，推动形成“市、县、乡、村与网格”五级田长体系，设立田长1.4万名，层层签订责任状，开展巡田督导，压实属地责任和部门监管责任。

严格管控，落实占补平衡。严格执行耕地用途管制，严控非农建设占用耕地，全面落实“先补后占、占一补一、占优补优”要求，近年来累计恢复耕地约14.07万亩，实现耕地数量不减少、质量有提升。

强化执法，严守耕地红线。建成铁塔视频监测站点2034个，基本实现重点耕地区域全覆盖，结合田长巡田和执法巡查，构建“人防+技防”监管体系。坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，2018年至2024年卫片图斑整改完成率91%，全省排名第二。东安县“铁塔哨兵”项目实现重点区域实时监测，累计发现并制止违法占地行为37起，获评省级创新案例，经验值得全市推广。

推进高标准农田建设，提升耕地质量。累计建成高标准农田395.88万亩，占耕地总面积的78.2%。创新“投贷联动”“以工代赈”等模式，东安县整县推进投融资创新，引入社会资本，实现“建设—管护—运营”一体化，相关经验获省级推广。项目区灌溉水利用系数显著提升，耕地质量等级平均提高0.2等。

存在的主要问题

耕地保有量压力依然较大，历史遗留问题化解难。全市耕地保有量503.83万亩，超出497.83万亩保护目标的数额有限。受历史遗留问题影响，目前仍有约6万亩耕地实际种植林果等“非粮”作物，并在2024年度国土变更调查中被变更为非耕地，导致实际可利用耕地数量存在风险。永久基本农田方面同样存在隐患，约有4.65万亩因相同原因已调查为非耕地，虽年度考核时暂不作减少认定，但实质上削弱了其稳定性和真实性，长远看守住红线的压力巨大。此外，部分早期政策调整遗留问题尚未化解，如过去为鼓励生猪养殖、发展油茶产业等政策，导致部分耕地被设施农业或经济林占用，现难以恢复为粮食生产，形成历史欠账。

违法占用耕地行为禁而不绝，整改恢复后易再抛荒。农村乱占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、“挖塘养鱼”以及种植林果树破坏耕作层等问题仍未根绝。整改面临两难：整改不能“一刀切”，需考虑农民生计；但整改后的耕地又因农村人口外流、青壮劳力短缺、地块偏远或难以机械化耕作等原因，面临再次抛荒的窘境，许多恢复的耕地几年后便杂草丛生甚至林木成片，形成“整治—抛荒—再整治”的恶性循环。例如，冷水滩区伊塘镇花亭子村进行“非粮化”整改，该村两宗永久基本农田因挖塘养鱼被纳入2023年耕地“非农化”“非粮化”专项整治。因涉及养殖户经济损失，整改工作持续至2024年9月，最终完成50余亩地块的复耕复种,还有10多亩在养鱼。

特殊区域耕地管控困难，碎片化问题削弱保护实效。生态保护红线、城镇村范围、河湖管理范围、油茶林范围等特殊区域内的耕地，普遍存在碎片化问题。数据显示，城镇村范围内超过70%的耕地为5亩以下的零散地块，流转难度大、种植效益低，农民耕种意愿不强。加之这些区域受自然资源、林业、水利、生态环境等多部门政策交叉管理，管控要求不一，标准冲突，导致基层执行难，部分本应保护的耕地因规划冲突或管理复杂而流失。例如，在治理耕地抛荒时，需要针对不同地块的实际情况（如水利条件）采取差异化措施，对缺水的高岸田、旱土需翻耕种植大豆、玉米等旱粮作物‌。这种碎片化可能导致保护措施难以全面落实，影响整体保护实效。

部门协同机制不畅，“三位一体”保护格局未真正形成。耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护职能分散于自然资源、农业农村、生态环境等多个部门，形成碎片化治理格局，部门间在调查、评价、规划、保护、补充等全周期管理中协同性不足，信息共享不充分，未能完全形成工作合力。尤其在项目规划衔接、执法联动、资金整合等方面存在壁垒，影响了整体保护效能。

空间规划矛盾突出，耕地与生态保护冲突难调和。一是耕地空间与河湖岸线存在矛盾。水利部门划定的河湖岸线范围内禁止开发新的补充耕地，与“以水定地”的补耕要求产生冲突，且部分县市区在岸线划定前已开垦的补充耕地无法确认指标入库，导致资金无法结算，形成遗留和信访问题。例如，2023年度道县祥霖铺镇下蒋村土地整治项目等4个补充耕地项目立项时河湖岸线范围还未划定，现项目已竣工验收并报至省自然资源厅，但因涉及现行“河湖岸线范围内禁止开发”政策问题，新增耕地指标无法确认，项目投资人无法结算，信访矛盾突出。二是耕地与林地空间存在矛盾。南方丘陵地区抛荒耕地短期内易生长灌木林木，一旦成林，林业部门便不再允许其开垦或恢复为耕地，甚至定性为毁林开垦，制约了耕地恢复。例如，全市共有8个补充耕地开发项目因涉及林地开发无法通过省级指标确认。而这些项目在立项时县级林业部门参与选址并出具了同意实施的论证意见，但省级林业部门不认可。三是耕地与自然保护地存在矛盾。“三区三线”划定中，为调出自然保护地而造成的3313亩永久基本农田“天窗”需回填补划，但这些“天窗”多为耕种良好、水源充足的优质耕地，回填后在山地丘陵背景下难以补划出质量更优的永久基本农田，耕地后备资源不足的矛盾凸显。

政策标准调整带来新挑战，耕地占补平衡压力骤增。耕地调查认定标准不统一，“二调”允许临时农业用地（可调整地类）归类为耕地，而“三调”遵循“所见即所得”原则，将实际用途与耕地功能不符的地类（如果园、坑塘）排除在外，导致耕地统计口径收窄、面积缩减。2024年耕地占补平衡制度改革，将因农业结构调整减少的耕地纳入管理范围，进一步加剧了占补平衡的压力。

高标准农田建设存在短板，项目综合效益未达预期。项目建设各环节问题突出：规划前瞻性不足，与实际需求脱节；资金保障不足且拨付严重滞后，全市欠拨资金达15.97亿元，如道县反映2022年至2024年多个项目支付率仅30%-65%，影响进度和实效；工程质量参差不齐，存在“断头路渠”、个别混凝土强度不达标等问题；重建轻管，长效管护机制不健全，管护资金和责任难以落实，影响工程长期效益。

监管执法能力有待加强，基层基础依然薄弱。基层执法监管力量普遍薄弱，对耕地“非农化”“非粮化”问题的早期发现、快速制止、有效查处能力不足。田长制虽已建立，但部分县区生环委（田长办）的机构设置、议事规则、人员经费保障尚未完全到位，影响了统一调度和协调监督效能。

财政保障压力持续，激励机制尚不完善。部分早期市级投资实施的耕地占补平衡项目，因“非粮化”政策调整无法验收，导致投资方资金无法回笼，引发持续信访。这类问题时间跨度长、涉及金额大、矛盾复杂，化解难度极大，存在潜在的社会稳定风险。当前耕地保护政策“重约束、轻激励”，对承担保护任务的地区和农户缺乏有效的生态补偿和经济激励机制，影响了基层和农民的积极性。例如，江华、道县实施的市级投资补充耕地开发项目，因采取社会投资方式实施，需在完成耕地指标确认后才可以进行项目结算，而这些项目实施时省内有相关文件允许种植柑橘，当地老百姓在项目完工后种植了柑橘，在申报指标确认时，国家耕地管理政策调整，遏制耕地“非粮化”出台，导致项目无法确认指标，引得项目相关投资人反复信访，矛盾尖锐。

几点建议

强化顶层设计与协同机制，构建“三位一体”保护新格局。建议市人民政府进一步压实耕地保护党政同责，深化田长制运行，确保市、县生环委（田长办）机构、人员、规则、经费“四落实”。重点破解部门协同难题，建立由市生环委统一领导的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护协同工作机制，明确自然资源、农业农村、生态环境等部门的职责边界与协作流程，推动调查监测、规划计划、保护修复、监督执法等全周期管理的有效衔接与信息共享，彻底改变当前碎片化治理格局，形成保护合力。

科学统筹空间规划矛盾，优化耕地与生态保护布局。建议组织自然资源、林业、水利、生态环境等部门，对耕地与河湖岸线、林地、自然保护地存在的空间规划冲突进行专项梳理与评估。针对河湖岸线内已垦补耕指标无法入库问题，研究制定历史遗留问题处置方案。对于耕地抛荒易林区，探索建立林业与农业部门间的地类转换认定协调机制。支持道县等地开展“林耕置换”试点，在保障生态功能前提下，将宜耕林地有序转化为耕地。对于自然保护地内“天窗”回填补划难题，在坚守红线的前提下，积极探索基于耕地质量等级的差异化管控与补偿机制，对耕种良好、群众意愿强烈的“天窗”地块，恳请上级支持予以保留，力求生态保护与粮食安全相统筹。

实施特殊区域耕地分类管理，提升精准保护水平。建议参考省级研究成果，对生态保护红线、城镇村、河湖、灾毁、油茶林等特殊区域内的耕地实行差异化管控。生态保护红线核心区内耕地，有计划实施退出；一般控制区内优质耕地可按现状保留。城镇村范围内耕地，严格用途管制，未被占用的可适度用于村庄“留白用地”。河湖范围内不稳定耕地，有序退出并做好耕作层剥离再利用。油茶林范围内耕地，按恢复难易程度有序退出复耕。

积极应对政策调整影响，稳妥化解历史遗留问题。密切关注并主动适应国家耕地调查认定标准、占补平衡管理等政策变化。针对“三调”后耕地统计口径收窄、占补平衡压力骤增的新形势，建议提前谋划，科学测算未来补充耕地潜力，拓宽补充耕地来源。对因政策调整导致的市级投资补充耕地项目无法验收等历史遗留问题，由市政府牵头，组织自然资源、财政、司法、信访等部门成立工作专班，“一案一策”依法依规制定处置方案，妥善解决资金清偿和信访矛盾，防范化解社会风险。对道县反映的因市级项目导致耕地指标核减形成负数的历史问题，建议市级统筹研究，从指标库中予以返还或借支，帮助县区纾困。

实行最严格的执法监管，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。保持对违法占用耕地行为“零容忍”的高压态势。强化“人防+技防”应用，全面推广东安县“铁塔哨兵”智能监测经验，综合利用铁塔视频监测、卫星遥感、无人机巡查等技术手段，健全“早发现、早制止、早查处”的动态监管机制。重点关注和整治农村乱占耕地建房、侵占耕地挖湖造景、种植林果破坏耕作层等突出问题。同时，研究制定整改后耕地防止抛荒的长效管理措施，将整改与土地流转、农业产业化相结合，确保耕地恢复后有人种、能种好、有效益。

探索建立激励补偿机制，激发基层保护内生动力。建议研究制定耕地保护生态补偿办法，对承担重要耕地保护任务的地区，在生态补偿、财政转移支付等方面予以倾斜。探索对种植粮食作物的农户和新型经营主体给予专项补贴或奖励，将“约束性”保护与“激励性”保护相结合，提高基层和农民保护耕地的积极性。

夯实基层基础，提升治理能力现代化水平。加强基层执法队伍建设，配强装备，加强培训，提升依法行政水平和现场处置能力。切实保障乡镇、村一级田长制工作的经费和人员投入，确保巡田、护田的日常监管落到实处。加大对耕地保护相关政策法规的宣传培训力度，提升基层干部和群众的法律意识和政策理解水平，营造全社会共同保护耕地的良好氛围。

坚持系统观念，统筹推进高标准农田建设与管护。 将高标准农田建设作为提升耕地质量、巩固保护成效的关键举措。针对当前存在的规划设计、资金拨付、工程质量、后期管护等短板，进行专项治理。科学规划布局，确保项目与实际需求相匹配。采取强有力措施加快历史欠拨资金的清理拨付，优化资金管理流程。 健全工程质量全过程监管体系，确保建设成效。完善“权责明晰、保障有力、运行高效”的建后管护长效机制，推广东安县“投资方管护、镇村监督、县级跟踪”的投融资项目管护模式，确保工程长期发挥效益。同时，将“汛旱并防”等项目与高标准农田建设统筹推进，积极向上争取政策与资金支持。（供稿：永州市人大环境与资源保护委员会）

编辑：杨柳     二审：蒋海洋     终审：刘青霞