2025年5月，是中发〔2005〕9号文件（即中共中央发出通知转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，以下简称《若干意见》）印发20周年。这个文件是新中国成立以来党中央关于人民代表大会制度特别是人大工作的一份十分重要的指导性、纲领性文献。这些年中国民主法制出版社每年出版的、全国人大常委会办公厅研究室编的《人大工作常用法律汇编》，都要首先附上这个文件。我当年在全国人大常委会办公厅联络局工作，有幸直接参与这份文件的调研、起草及实施等有关活动，觉得将这份文件的来龙去脉作一个回顾很有必要。

一、中央9号文件的出台过程

中央9号文件是在我们党高度重视加强党的执政能力建设、实施依法治国基本方略、坚持和完善人民代表大会制度的新的历史条件下起草和出台的。

全国人大常委会历来重视人大代表工作，十届全国人大常委会进一步把代表工作作为常委会的基础性工作加强和改进。2003年4月，吴邦国委员长上任伊始就专门到办公厅联络局了解和指导联络全国人大代表和地方人大的工作；12月又在一封信上批示，要求对代表议案建议工作进行改进。2004年3月全国人大会议后，根据常委会领导同志要求，联络局开始组成工作小组，调研起草后来出台的全国人大代表议案和建议处理的“两个办法”稿。7月，胡锦涛总书记在一份材料上批示，要求全国人大常委会研究规范代表活动问题。随后，全国人大常委会办公厅组织了几个调研组，就规范全国人大代表议案建议工作和代表在闭会期间活动集中深入进行调研，不断完善“两个办法”稿并开始起草加强和规范全国人大代表活动的若干意见稿。

2004年是人民代表大会制度建立50周年，50年来的不断巩固和完善积累了丰富的经验，也面临着一些新情况新问题。2004年9月15日在北京召开了首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会，胡锦涛总书记发表了讲话，吴邦国委员长在社会主义民主法制建设座谈会上也发表了讲话。9月16日至19日党的十六届四中全会召开，在通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，明确提出民主执政、科学执政、依法执政的理念。为了贯彻落实党的十六届四中全会决定的具体措施，围绕坚持和完善人民代表大会制度、支持人大及其常委会依法履行职能，吴邦国委员长亲自带领调研组先后到五个省、自治区调研，王兆国副委员长多次召开有关省市和全国人大各专门委员会的座谈会听取意见，全国人大常委会办公厅也组织了几个调研组到各地调研。经过调查研究后认为，当前坚持和完善人民代表大会制度，重点要做好两方面工作：一是进一步发挥人大代表的作用，支持、规范和保证人大代表依法履行职责；二是加强人大常委会的制度建设，使人大及其常委会充分发挥作为

国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。考虑到全国人大的职责和地方各级人大的职责不完全相同，起草有关文件可以只限于全国人大，地方人大可以根据各地情况参照制定具体的实施办法。基于此，全国人大常委会办公厅代为起草《若干意见》稿时，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届四中全会精神，严格依照宪法和法律规定，认真总结多年来人大工作的实践经验，明确新形势下坚持和完善人民代表大会制度的指导思想、工作重点和主要措施。《若干意见》稿形成以后，在2004年底征求了各省级人大常委会和全国人大各专门委员会的意见，2005年２月又征求中办、中央统战部、中央政研室、国办４个中央部门的意见，二三十易其稿，在充分吸收各方面意见的基础上，最后以全国人大常委会党组名义正式上报中央。2005年5月13日，中央政治局常委会开会讨论《若干意见》稿，给予了充分肯定，认为这是坚持和完善人民代表大会制度的好文件，通篇体现了走中国自己的政治发展道路这一思想，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。这次会议决定，把《若干意见》转发各地、各单位贯彻执行。5月26日，中发〔2005〕9号文件正式出台。

二、中央9号文件的主要内容

中央9号文件的框架结构，是一个引言、两个部分。

引言讲了坚持和完善人民代表大会制度的重要性，即提高党的执政能力、保障人民当家作主、实施依法治国基本方略、做好新形势下人大工作的四个“必然要求”;讲了坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作，必须坚持三项原则，即必须坚持正确的政治方向、民主集中制和走群众路线、以人为本。

中央9号文件两个部分的内容有18条。第一个部分是进一步发挥全国人大代表的作用，有13条，规定了五个方面的具体内容：一是保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能；二是改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量；三是完善有关工作制度，提高代表建议提出及处理的质量；四是加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强代表活动的实效；五是为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障。第二个部分是加强全国人大常委会的制度建设，有5条，也规定了五个方面的具体内容：一是认真落实法律规定的立法制度，继续推进立法工作的民主化；二是进一步健全监督机制、完善监督制度，改进和加强监督工作；三是规范专门委员会的工作制度，发挥专门委员会的作用；四是建立和完善若干具体工作制度，促进全国人大常委会工作的制度化、法制化、规范化；五是从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导。如果说，引言中的三项原则是中央9号文件的灵魂，那么两个部分中阐发的充分发挥代表作用、加强常委会制度建设就是中央9号文件的两个重点。

为了贯彻落实中央9号文件，经2005年6月17日、8月15日两次全国人大常委会委员长会议原则同意，全国人大常委会办公厅共配套出台了关于代表的活动、议案、建议以及其他方面人大工作的10个文件，后来又出台了两个文件，共12个配套工作性文件，从工作层面上提出了落实中央9号文件的具体措施和办法。

三、中央9号文件的意义影响

2005年6月18日的人民日报发表评论员文章，认为中央9号文件是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，对做好新时期人大工作具有极为重要的意义。盛华仁副委员长兼秘书长后来在答人民日报记者问时，充分肯定了《若干意见》对坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的重要意义。中央在转发《若干意见》的通知中指出，坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。中央9号文件是我国人民代表大会制度建设进程中的一件大事，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，体现了发扬民主与求真务实的统一，体现了依法办事和与时俱进的统一。

中央9号文件实施后，全国和地方各级人大及其常委会紧密结合实际，创造性地进行有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。人大工作出现了四个“前所未有”，即各级人大常委会的代表工作和常委会制度建设的重视前所未有、力度前所未有、创新前所未有、实效前所未有。以中央9号文件为标志，进一步加强和改进代表工作，充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作和代表活动的实效，已经成为全国和地方各级人大及其常委会、人大代表的共识。各级人大常委会的制度建设也取得了长足进展，相关的立法、监督制度机制建立健全，人大专门委员会工作制度更加规范，其他若干具体工作制度也不断建立和完善，切实保证和加强党对人大工作的领导。这不仅对全国和地方各级人大及其常委会的工作是个极大的促进，从一定意义上也可以说翻开了崭新的一页。

中央9号文件的出台和实施还直接促成了2010年代表法的第二次修正。这次修正是为了落实中央9号文件和党的十七大有关精神，2010年8月和10月十一届全国人大常委会经第十六次和第十七次两次会议审议后作出的。这次修改代表法是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，深入总结实践经验，特别是深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。修正代表法主要是做加法，由原来的6章44条增加为52条，并充实了原有的一些条款，将第五章的章名修改为“对代表的监督”，增加和充实的内容绝大部分来自中央9号文件。这次代表法修正的重点是“四个进一步”，即进一步明确代表的权利和义务、细化代表的履职规范、加强对代表履职的保障、强化对代表的监督。

还记得10年前为纪念中发〔2005〕9号文件10周年，我在中国人大网上就其中的人大代表工作发了共计3万多字的三篇琐忆文章，分别为《人大代表工作的一份重要指导性、纲领性文献》《2004年人大代表工作的破题之举》《2005年全国人大代表工作若干个第一次》。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国的人民代表大会制度建设取得了重大历史性成就。历尽天华成此景，人间万事出艰辛；回首往事不尽感慨，展望未来充满信心。我们纪念中央9号文件20周年，就是为了总结、继承、完善、提高，在新时代新征程上更好地发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，包括按照习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话中强调的，必须坚持充分发挥人大代表作用、按照“四个机关”要求加强各级人大建设，使人大工作不断稳中求进地提高水平和质量，为推动我国经济与社会的高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，贡献智慧和力量。

作者简介：李伯钧，全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员。

来源：《人大研究》杂志

编辑：袁超岚