根据宪法、地方组织法、代表法等相关法律条款规定，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，有权向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议、批评、意见，并由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。作为县一级人大代表，平时履行代表职责过程中，提建议是使用得最多、最能有效地解决人民群众“急难愁盼”问题的方式，也是最能激发代表履职积极性、体现代表履职成效的重要方面，同时又是人大实行有效监督、体现代表活力的重要载体。

近些年来，人大代表建议工作在社会各界的有力推动下，不断呈现出了良好态势：代表建议成为解决群众最关心最直接最现实利益问题的重要渠道；“人大权威”不断彰显、“人大意识”不断深入。但是，离人大工作高质量发展还有较大差距，如建议本身的质量问题、建议办理的机制问题、办理结果“代表被满意”问题等等。县级人大如何切实加强代表建议工作，笔者根据平时调研情况和自身工作实践，粗浅认为可从以下几个方面进行改进和加强。

夯实代表基础能力，确保建议本身质量

人大代表建议的办理效果直接影响代表履职的积极性，反之，建议本身的质量又直接影响办理的针对性和实效性。通过近些年的代表建议办理工作情况来看，还是有很多不尽人意的地方，特别是县乡两级表现得尤为突出，有些甚至是应付性地走走过场、无实际效果。当然原因是多个方面的，其中建议本身的质量问题是个不容忽视的重要因素。据笔者近五年来了解的情况，县乡两级人大代表建议中，涉及民生实事方面的数量最多，特别是教育科学文化卫生体育类和社会公共事务之类的建议占比较大，而且一般是立足本村（居）、本乡镇、本部门、本行业等局部利益和具体事宜；质量比较高、针对性较强的建议反而不多，对促进“一府一委两院”工作有明显帮助的措施性、决策性建议更是少之又少；有的建议内容杂乱、胡子眉毛一把抓，一件建议涉及多部门多事情；有的建议是根据亲朋好友茶余饭后的谈资草草形成的要求某单位解决某件事的几句散白话，建议明显缺乏基础调研，使得整个建议比较苍白；有的建议办理条件不成熟，目前根本无法做到；有的建议在文字逻辑、语言表达、可行性分析、可操作性措施等方面都不符合要求，如将要求解决某村组某件具体事项的报告也作为建议提出来，如此等等，这些都直接影响了建议的办结率、办成率，从某些角度上来说，也影响了人大的权威性。造成上述问题的原因主要是两个方面：一是人大代表本身的能力水平问题，如不了解建议和其他公文的区别、不了解相关政策规定、不了解哪些不适宜作为代表建议提出等；二是人大代表没有开展调研或者调研不充分，导致掌握的情况不够不准，所提建议仅泛泛而谈，缺乏针对性和可行性的建设性意见。

为有效提升代表建议质量，笔者认为可从以下三个方面着力：一是组织开展代表履职实务培训。代表法第四条和第三十九条分别明确规定：人大代表有义务加强履职学习和调查研究，不断提升执行代表职务的能力；县级以上各级人大常委会应当有计划地组织人大代表参加履职学习，协助人大代表熟悉人大制度，掌握履职所需的法律法规知识和其他专业知识。县乡两级人大代表，因各自的人生经历、文化水平、工作岗位、地域差异等方面都不相同，加上所提建议没有经过相关单位与行业集体会商研究，部分县乡两级人大代表所提建议的质量不高。虽然县级人大常委会也抓代表培训工作，但培训所涉内容基本上是高大上的国际形势、国家政策及其他边缘性学科等综合理论，就人大代表履职的实务性内容涉及不多。所以，要切实改变培训模式与方向，丰富培训内容，增加应用型知识、人大基础知识的培训，每年有计划地组织人大代表开展针对性的专业辅导培训，如举办人大代表实务性工作培训班，印发相关学习资料，邀请从事代表议案建议工作的实干家与老人大代表授课，通过举例子、介绍经验、明确撰写规范等，教会人大代表撰写建议的各项要求，提高代表撰写建议的能力和水平。二是为代表拓展撰写建议思路创造条件。只有眼界开阔、熟悉情况、知晓政情，人大代表撰写议案、建议才会有思路，故为人大代表搭建知情平台是必不可缺的。因而县级人大要有计划地轮流安排人大代表列席人大有关会议、参加本级全局性和专项性工作及相关政情通报会，有计划地组织人大代表开展视察、执法检查、调研督查等多方面活动，为人大代表订阅赠送履行人大代表职务相关的报刊杂志，及时推送人大工作动态等，为人大代表知情知政创造条件，激发其撰写建议的热情、拓展撰写建议的思路。三是为代表撰写建议搭平台作引导。根据每个代表的不同情况，将所有人大代表精心搭配分成若干代表小组，确保每个小组有示范和把关的人大代表，再以各小组为单位，有计划地组织开展小组调研视察等活动，为代表建议的出炉打基础作铺垫；引导人大代表积极关心国家和本行政区域内的大事、密切关注人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是要引导人大代表加强与本选区选民的联系，深入基层做好全面细致的调研，切实掌握群众“急难愁盼”问题，让代表所提议案建议具有比较好的现实性、针对性、可操作性，从而确保议案建议的基础性质量。

认真做足代表建议交办功课

撰写好代表建议、督促办理好建议是人大及其常委会的重要职责和法定权力，是各级人大工作的重要内容，是维护人民群众根本利益、解决人民群众操心事、烦心事、揪心事的有效途径，所以必须花时间、花精力将代表建议工作做好、做出水平、做出成效和影响力，绝不可将此项工作轻描淡写、走走程序，否则就会对不起人大代表、对不起人民群众，久而久之，“人大意识、人大权威”也会逐渐失色。

代表所提建议能不能办理、最后办理结果如何，主要取决于两大方面：一是建议本身的质量即有无针对性、可行性等；二是办理主体认不认真、下没下力。根据笔者了解的情况，近些年人大代表建议交办工作的大体做法是：人大收到多少代表建议，不管每份建议的质量如何、内容是否有雷同或相近，基本上都是“原汁原味”地向“一府一委两院”交办过去；有部分办理主体思想认识不到位，对代表建议办理工作敷衍，不是积极想办法去如何解决问题，而是挖空心思找理由应付人大代表，其办理结果可想而知。所以，要想把代表建议办理好，办出成效、办出权威，必须首先要认真做足代表建议交办功课。

笔者认为，人大常委会在代表建议交办给承办主体之前，自己必须认真做足代表建议交办功课，在法律的框架内可采取以下“三步曲”：一是对收集到的代表建议进行初审把关。人大各专门委员会和工作委员会，作为专门从事人大日常工作的机构，对人大制度、理论的研究理解、对本级人大职权范围的把握、对全局情况和局部问题的了解有着天然的优势；各级人民代表大会都是由选举产生的每一位人大代表组成，各级人大常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，可以成立“代表建议初审小组”，对人大代表所提出的建议进行初步审查把关，同时可视情况邀请提议代表列席初步审查会，就建议提出的背景等相关情况发表意见，同时初审小组成员可当场质问相关情况，如有必要，初审小组还可邀请相关单位人员与提议代表一同深入实地进行初步调研，了解建议的必要性和可行性，还可指导提议代表对该条建议进行相关修正。

初审小组在初审中，应将内容基本相同的多条建议进行梳理，整合成一条可办理的综合建议；对涉及解决代表本人及其亲属的个人问题、学术研究、代转群众来信及其他不属于代表建议范畴的问题，或明显与法律法规、政策规定、现实情况不相符合，没有实际内容无法办、目前缺乏可行性而办不到的建议，初审小组可通过相应报告程序后，以县人大常委会名义将建议退交提议代表，并向提议代表作好解释工作；同时，初审小组根据初审情况，初步确定出一定比例的重点处理建议。二是召开通报协商会。代表建议经初审并在正式交办之前，县人大常委会可请“一府一委两院”相关负责同志召开会议，对拟交办的代表建议情况进行通报，然后相互间进行沟通协商，以防止目前无法办理的建议误入交办程序；同时还就每条建议拟交由哪个部门为主办理进行商讨，防止建议因分办不准确，超出或偏离了承办单位的职能，进而影响办理。如，2019年某县人民政府办公室，未经集体研究，将一条《关于加强商居小区建设管理》的代表建议分给县住房保障服务中心办理，该中心认为此条建议非其职能范围而未予理睬，最后导致该条建议没有办理。三是梳理综合形成正式交办件。根据代表建议初审小组的初审意见和“一府一委两院”协商会等方面的情况，将拟交办建议进行综合整理，形成代表建议正式交办件。笔者相信，经过上述“三步曲”，交给承办主体办理的代表建议一定会有比较好的现实性和可操作性，这就为下步的办理工作打下了坚实的基础。

建立健全推动代表建议落地见效机制

近些年来，人大代表建议的办理工作虽取得了长足的进步，但办理效果仍差强人意，除了建议本身质量因素外，主要是承办主体存在以下方面问题：

认识错位。有些承办单位认为人大代表提建议是找岔子、添乱子，故产生厌烦抵触情绪，办理工作不落实，答复意见多以汇报工作成绩为主，往往轻落实、重解释，千方百计寻找不好办、不能办的客观理由，将办理建议变成了答复建议，视答复完毕即为办理完毕。

本位主义。个别承办单位在考虑建议要不要办、如何办的时侯，首先考虑的是办理结果会不会给本部门后续工作带来更多的约束和麻烦，这种利益权衡容易造成承办单位趋利避害，对“麻烦建议”往往从法律法规政策中寻找客观理由进行搪塞推拖、敷衍了事。

畏难思想。少数承办单位认为代表建议大多是些难办的事儿、是些要钱要物的事儿，觉得办理起来困难很大，于是找理由、花心思做提议代表的工作，办理答复缺乏实质内容，最后结果就是代表“被满意”。

机制缺乏。在多个单位联合办理建议的过程中，相互之间往往协调沟通不够、推诿扯皮现象时有发生，如无县级领导牵头协调，主办单位因权限问题而难以协调到位，协办单位因不受测评打分约束而协办不力等，极大地影响了建议联合办理的效率、效果。还有少数需要分年度办理的建议，承办单位只在代表提出建议的当年给予答复，且答复内容基本上是“已列入项目规划或工作计划、正在争取或协调”等，此后是否在办、是否能办、办理结果如何等情况，提议代表根本无法知晓，也无人持续跟踪督办。

鉴于承办单位存在上述问题，建立健全推动代表建议办理机制，确保建议的办理效果很有必要，这在县乡两级显得尤为重要。目前，县级人大督办代表建议普遍采取的方式是：人大常委会机关各委员会分块包干、挂钩督办，重点处理建议由主任会议成员牵头督办。这些做法无疑是有效的，也能起到一定的推动作用，但仅有这些还远远不够，笔者认为还有必要从以下方面建立健全推动代表建议落地见效机制。

科学制定代表建议督办方案。根据建议所涉及的内容、影响面、办理难易程度等，将所有已交办的建议进行科学搭配分成几组，将县人大常委会组成人员分成几个督办小组，并将人大常委会机关其他工作人员充实到各督办小组中，每个督办小组由一名主任会议成员带队，包干负责督办一组建议。然后制定代表建议督办方案，明确各督办小组成员、包干负责的督办任务、督办方式等。同时还要打好建议督办组合拳，坚持建议督办工作与人大其他监督工作相结合，借力打力、借势促办，形成“对应督、督落实”的工作责任体系。各督办小组要督促每件建议的承办单位制定建议办理的时间表、任务图，特别是多个单位联合办理的建议，要督促主办单位制定联办方案并报县人民政府分管的县级领导审定，由该县级领导负责统筹协调。代表建议督办小组可综合采取过程监督、现场监督、明察暗访、召开会议等方式进行督办，必要时可临时聘请相关专家参与指导、可请提议人大代表列席座谈会。最后，督办小组对本组负责督办的代表建议办理情况写出初步评价报告，并明确一名发言人在县人大常委会会议上进行汇报。值得特别明确的是，对于确因客观情势限制而必须分年度才能办结的代表建议，仍由该督办小组继续负责跟踪督办，对承办单位是否继续在办、是否继续能办、最后办理结果如何、提议代表是否满意等情况，要持续跟踪问效直至办结为止，要坚决杜绝代表建议办理工作龙头蛇尾、无头无尾现象发生。

视情启用专题询问或质询的督办措施。督促代表建议的办理，从实质上来讲，是各级人大常委会行使监督权的方式之一，而询问、质询都是监督法规定的人大常委会刚性监督手段，是赋予人大常委会监督工作的保障性规定。然而这一监督“重器”县级人大常委会却很少使用。按照中央关于“问题导向、询问应为常态”的地方人大监督工作要求，在开展代表建议督办工作中，必要时也可以辅之刚性的监督手段，视情开展专题询问或质询。选择在群众中有较大影响、办理进度较慢且办理质量不高的建议办理单位进行询问；对能办不办、敷衍了事的建议办理单位启动质询程序。总之，对非客观原因造成久拖不决的，要适时启用专题询问、质询等刚性监督方式，直至问题解决。值得一提的是，无论是询问还是质询，都可邀请相关人大代表参加、也可允许公民旁听，还可视情邀请县域融媒体报道，督办小组对询问后的办理情况要跟踪监督，真正做到有询问、有答复、有行动、有结果、有影响。

出台代表建议办理工作评议考核办法（以下简称办法）。一个年度下来，代表建议办得怎么样、效果如何、哪些办得好、哪些办得差、对办结后可能会反复出现的问题是否建立了长效机制等情况，很有必要划个句号，以实现激励先进、鞭策后进之目的，所以，出台代表建议办理工作评议考核办法实为必须。再根据办法，每年选择合适时机，认真召开人大常委会会议，充分听取和审议“一府一委两院”关于代表建议办理情况报告，各办理单位进行补充汇报，最后由各督办小组分别报告督办情况，并对代表建议的每个办理单位（包括协办单位）逐一实行测评打分，并将测评打分结果纳入各单位年度绩效考核和优化经济发展环境评价当中。对于重点处理建议必须逐件听取办理情况汇报，然后开展满意度测评，对办理结果不满意的，责成重新办理并在某时段内汇报最后的办理情况，再次进行满意度测评。最后，根据代表建议的难易程度、办理态度、办理结果、社会反响等方面进行综合考评，评选出先进单位和先进个人。通过这些测评考核办法，来推动代表建议办理工作落到实处、办出实效、办出影响力。

加强建议办理工作的评价结果运用。表彰先进通报后进。在每年度的人民代表大会会议上，对评选出的建议办理工作先进单位和先进个人进行隆重表彰；对办理不认真、敷衍了事、能办不办、只承诺不落实的承办单位进行通报。加大宣传营造氛围。充分运用融媒体、微信公众号、官方微博、报纸期刊等媒体，广泛宣传建议办理工作中的先进典型、先进事迹，搭建人大代表、办理单位、社会公众的交流平台，营造“重视建议办理、支持代表履职”的浓厚社会氛围。评价结果实行“三挂钩”。将代表建议办理的评价结果与人大常委会平时依职权开展的任前调查、工作评议、经济发展环境评价等工作进行挂钩。

总之，代表建议的本身质量是前提、办理落实是重点，督办机制是关键。只有建立了规范有效的督办机制，才能切实增强办理主体的落实意识，以高度的责任心、扎实的工作作风，积极推动代表建议办理工作从“答复型”向“落实型”转变、从追求“办结率”向“解决率”转变，真正提升代表建议办理实效，让人民群众的呼声和期盼有着落、有回应，让人大代表撰写建议有热情、有激情。

（作者系桃源县人大民侨外委主任）

编辑：杨柳    二审：蒋海洋    终审：田必耀