摘要：“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”是新时代地方立法基本格局。“政府依托”是设区的市立法的重要支撑，政府依靠行政管理实践，承担立法项目申报、草案起草、调研论证、配套实施等重要任务。永州市自获得地方立法权以来，立足湘江源头保护、历史文化传承、基层社会治理实际，制定多部特色地方性法规，在运用“政府依托”机制开展地方立法上积累实践经验，同时也存在部门协同不足、草案质量参差不齐、立法执法衔接不畅等问题。本文结合永州立法实践，剖析机制运行现状与现实困境，重点对完善“政府依托”立法工作机制提出路径建议，推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法助力市域治理现代化。

关键词：地方立法；政府依托；立法机制；永州；市域治理

一、“政府依托”立法工作机制的内涵与价值

“政府依托”不等同于政府主导立法，是在党委领导、人大主导前提下，发挥政府行政优势，贯穿立项、起草、审查、实施、立法后评估全过程，为立法提供实践、专业与执行层面支撑。政府承担项目申报、草案起草、实地调研、合法性审查、配套制度制定、法规落地执行等职责，把治理实践转化为制度供给。

其现实价值体现在四个方面：一是立足一线实践，找准治理堵点，提升立法针对性，永州候鸟保护、乡村建房、摩崖石刻保护立法，均依托行业部门一线调研落实“小切口、小快灵”立法；二是补齐人大立法力量短板，借助政府业务力量分担立法任务；三是打通立法与执法，政府既是草案起草主体又是实施主体，推动配套制度落地，避免立法悬空；四是拓宽民意收集渠道，调动基层、行业、群众资源，凝聚立法共识。

二、永州市发挥“政府依托”作用的实践探索

永州市2015年依法获得地方立法权，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，截止目前，累计出台地方性法规16部，覆盖生态保护、历史文化、城乡治理、民生保障等领域。

一是健全制度规范，厘清权责边界。出台政府拟定法规草案相关程序规定，修订市人大立法条例，划分人大与政府职责，规避“政府主导立法”错位。二是建立人大政府双向协同立项机制。政府部门申报项目，司法行政部门论证，人大结合代表建议、基层民意联合研判，共同确定年度立法项目。《永州市候鸟保护若干规定》《永州市乡村房屋建设管理条例》均源于部门治理实践，经联合论证纳入立法计划。三是发挥部门专业优势开展草案起草。多数法规采取行业部门牵头起草、司法局合法性审查模式，人大提前介入调研。《永州市摩崖石刻保护规定》《永州市电动自行车消防安全管理规定》由主管部门牵头调研起草；跨部门项目采用联合起草，如《永州市网格化服务管理规定》统筹多部门权责。四是严格合法性审查，草案经司法审查、市政府常务会议审议后提交人大。《永州市舜帝陵保护规定》多轮部门座谈、召开听证会打磨完善后进入人大审议程序。五是推动法规落地实施。法规出台后政府落实配套制度、普法执法，人大开展执法检查，形成立法、实施、评估的初步闭环。候鸟保护规定实施后，多部门落实专项执法，为法规优化积累实践素材。

三、永州市“政府依托”立法机制运行现实困境

对照高质量立法要求，实践仍存在短板。第一，部门协同联动不足。跨领域立法权责分歧多，协调成本高；部分部门重申报轻起草，起草带有部门本位倾向。第二，起草队伍专业水平不均衡。业务部门熟悉业务但立法专业能力不足，部分草案照搬上位法，本地制度创新不足，司法行政审查力量有限，难以做到深度打磨全部草案。第三，人大提前介入缺少刚性约束。不少项目人大介入时间偏晚，草案提交后需要大幅修改，人大与政府信息共享、会商研判机制有待完善。第四，立法实施闭环尚有缺口。部分法规配套文件出台滞后；立法后评估多由人大主导，政府主动参与不足，执法发现的问题难以及时反哺立法。第五，民主立法深度不够。部分征求意见局限于机关内部，面向社会的调研不充分，专家多参与论证环节，较少深度参与起草全过程。

四、完善“政府依托”立法工作机制的路径建议

坚持人大主导不缺位、政府依托不越位，从制度、立项、起草、互动、实施、民意六个方面全链条优化机制。

第一，厘清权责边界，夯实制度运行基础。细化人大与政府立法衔接制度，人大把握立法方向、审议把关；政府承担调研起草、合法性审查、配套实施工作，防止政府越位。建立人大法制机构与市司法局常态化联席会议，研究立法计划与项目难点。针对重大跨部门立法，推行人大、政府分管领导双组长机制，化解部门协调难题，防范部门利益法制化。落实立法经费保障，将调研、论证经费纳入财政预算。

第二，优化协同立项机制，提升立法精准度。改变单向部门申报模式，政府申报项目须同步提交问题分析、可行性和执法现状报告，人大结合代表建议、基层立法联系点开展联合论证。建立立法项目储备库，坚持成熟一个启动一个。立足永州湘江源头生态、乡村治理、地方文化特色，落实“小切口”“小快灵”，聚焦具体现实问题开展立法，避免大而全。

第三，提升草案起草质量，丰富多元起草模式。分类选用起草方式：行业管理类由主管部门牵头；矛盾复杂跨部门项目实行政府牵头、人大提前介入、专家参与联合起草；社会关注度高的项目探索第三方起草。加强政府部门立法业务培训，发挥专家库作用，推动专家深度参与起草修改全流程。压实司法行政部门审查责任，做好合法性、公平竞争审查，在报送人大之前化解制度缺陷与部门利益问题。

第四，固化人大提前介入制度，构建双向良性互动。将人大提前介入由柔性工作转为刚性要求。列入立法计划的重点项目，人大法制机构在起草阶段就参与调研座谈，早期介入沟通，减少草案提交后大幅修改。建立常态化沟通反馈机制，政府遇到立法难点及时会商人大；人大审议意见及时反馈政府，做好草案修改。生态、历史文化类重点立法落实“起草即介入”，把分歧化解在提交人大审议之前。

第五，健全立法实施与评估闭环机制。压实政府配套责任，明确法规获批后配套规范性文件出台时限，破解法规“纸上落地”。构建人大牵头、政府协同的立法后评估机制，改变人大单方评估现状。政府依托日常执法收集实施堵点、制度漏洞，运用执法数据反馈立法机关，为法规修改废止提供实践依据，真正形成“立法—实施—评估—修改”完整闭环。

第六，拓宽民意渠道，增强政府立法民主性。将基层立法联系点、行业协会、市场主体、群众代表纳入常态化征求意见对象。起草阶段综合运用实地走访、座谈会、公开征求意见等方式，走出机关收集真实民情。结合基层治理开展立法调研，下沉乡镇社区企业，把群众诉求转化为制度设计，实现立法为民。

五、结语

“政府依托”是贯穿立法全流程的系统性机制。永州市依托该机制产出一批富有地方辨识度的法规成果，也暴露出机制运行中的现实短板。推进市域治理现代化，要坚持党委领导，坚守人大主导定位，理顺人大与政府权责关系，完善立项、起草、审查、实施、评估全链条制度，充分释放政府实践优势，持续提升地方立法质量，以良法善治保障永州经济社会高质量发展。

编辑：袁超岚     二审：蒋海洋     终审：刘青霞