近几年来，各级政府尤其是县市区一级基层政府纷纷出台关于禁止燃放烟花爆竹(以下简称“禁放”)的决定(通告)。禁放决定(通告)出台后，在社会上引起了强烈反响，并形成网络舆情热点。既然禁放是以规范性文件出台，首先就从法理上思辨到底该不该禁，包括这一事件对规范性文件制定和监督管理带来哪些启示，都有必要加以研究，这有助于全面推进依法治国、推进政府治理体系和治理能力现代化，提高政府公信力.

　　一、基层政府禁放的法律依据和主要目的

　　政府出台禁放决定(通告)，其主要法律依据是《大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《城市综合管理条例》等相关条例；其主要目的是减少大气污染、噪声污染、人身伤害、火灾事故，有的地方将其纳入移风易俗。

　　二、对基层政府禁放的法律依据的分析

　　一是《大气污染防治法》(2016年1月1日起实施)。其中关于燃放烟花爆竹的有关条文：“第八十二条 禁止生产、销售和燃放不符合质量标准的烟花爆竹。任何单位和个人不得在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹。”第九十六条县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取......、禁止燃放烟花爆竹、......等应急措施。”可以从三个方面理解上述内容：一是禁止燃放是有时段和区域的。二是应当由市级人民政府(城市人民政府)作出禁止燃放时间和地段的决定。三是县级政府作出决定禁止燃放烟花爆竹是根据重污染天气的预警等级采取的应急措施，而不是常态化措施。

　　二是《烟花爆竹安全管理条例》(2006年1月21日实施)。这是我国烟花爆竹管理的专业性法律，具有最高权威性和法定效应。本法开宗明义提出“为了加强烟花爆竹安全管理，预防爆炸事故发生，保障公共安全和人身、财产的安全，制定本条例。”这是立法的根本目的。该法第五章专门就“燃放安全”作出规定，一共有8条(从第二十八条到第三十五条)如“第二十八条　燃放烟花爆竹，应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。”“第二十九条　各级人民政府和政府有关部门应当开展社会宣传活动，教育公民遵守有关法律、法规和规章，安全燃放烟花爆竹。”“第三十条　禁止在下列地点燃放烟花爆竹：(一)文物保护单位；......(七)县级以上地方人民政府规定的禁止燃放烟花爆竹的其他地点。”(限于篇幅，不全文列出)。可以从三个方面理解这一章内容：一是县级人民政府有权确定限制或者禁止燃放时间、地点和种类。二是倡导公众安全燃放，政府要履行教育职责。三是国务院明文规定了禁止燃放烟花爆竹的地点。

　　三是《关于做好烟花爆竹旺季安全监管工作的通知》(2018年10月25日印发)。由国家应急管理部牵头国家公安部、交通运输部、市场监管总局联合印发，对烟花爆竹管理非常全面，包括生产过程安全、经营安全、流通运输、产品质量、燃放和购买以及打击对象。其中涉及燃放管理的内容有“六、严格规范燃放和个人购买烟花爆竹行为 地方各级公安部门要积极推动地方人民政府科学合理制定烟花爆竹禁放、限放政策，引导有燃放意愿的人民群众依法、安全、文明燃放烟花爆竹。......要积极倡导个人实名制购买烟花爆竹等管控措施，.....各相关部门要协同加强烟花爆竹市场经营秩序管理，严防不合格烟花爆竹产品流入群众燃放环节。”从本规范可以看出，其落脚点是在“保障人民生命财产安全、增进人民福祉、满足人民日益增长的美好生活需要”。

　　四是《城市综合管理条例》。各省都有这样类似的条例。以湖南省(2017年5月27日)为例，其中涉及到燃放烟花爆竹的内容有“第三十五条 设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当采取措施对烟花爆竹的燃放进行监督管理，防止破坏市容环境卫生，产生大气、噪音污染或者造成公共安全事故。”“第四十一条城市管理部门集中行使下列行政处罚权：......燃放烟花爆竹污染等环境保护管理方面的行政处罚权”可以从三个方面理解：一是禁炮的目的是防止破坏市容环境卫生，所以其范围是城区，而农村不在此列。二是在违禁燃放的处罚权在城市管理部门(城管局)。

　　五是《关于做好春节两会期间烟花爆竹安全监管工作的通知》(2019年1月9日印发)。以湖南为例。湖南省应急管理厅牵头、省公安厅等四个部门联合印发。该文件对燃放行为进行了规范“各级公安等部门要积极推动地方政府视地域环境、气候因素、传统习俗、燃放场所的不同，依法、科学、合理制定烟花爆竹禁放、限放政策，既确保燃放安全，又避免禁放、限放政策“一刀切”。......加强安全燃放知识宣传普及，....引导群众自觉抵制假冒伪劣产品，依法、安全、文明、燃放烟花爆竹，满足人民群众美好生活需求。”该文件就限放、禁放提出了有关要求，旗帜鲜明反对“一刀切”。

　　通过分析有关法律规定条文，可以从三个方面理解国家和省级的态度和观点：第一，燃放烟花爆竹体现了群众对美好生活的向往和需求，认可燃放烟花爆竹这一民俗。第二，重视安全燃放烟花爆竹，着力全流程规范管理。第三，要求基层政府加强安全管理、加强安全教育，引导安全燃放。

　　由此可见，出台禁放决定(通告)说明基层政府对上级法律和政策理解、执行都存在偏差，甚至背道而驰。

　　三、对基层政府禁放主要目的的分析

　　一是减少污染。主要包括大气污染和噪声污染。其中有三个关注点：第一，污染程度。烟花爆竹种类不同，引起的污染程度也不同。燃放时间短、爆炸冲击波小的鞭炮、小烟花污染程度小甚至忽略不计，燃放时间长、爆炸冲击波大的礼花污染程度大。所以，为了降低污染，有关法律指出政府要规定燃放的种类。第二，污染时间。相较于汽车尾气、工厂废气以及施工噪音、车辆噪音等持续性污染而言，燃放烟花爆竹是一过性的污染。如北京市2013年除夕夜pm2.5的测量值在除夕夜的燃放高峰结束后四小时恢复正常，表明烟花爆竹对pm2.5的影响时间很短。而且，烟花爆竹也并非大气污染的主要原因。2015年中科院大气物理研究所对北京地区pm2.5进行监测，六大重要来源中并没有烟花爆竹。第三，污染危害性。与污染程度有一致关系，也与环境承载能力密切相关。如农村人口分散、空间开阔、草木丰富，对燃放烟花爆竹污染的承载能力很强，所以，燃放烟花爆竹对农村污染的危害性可以忽略。但城市高楼林立，燃放冲击波较强的礼花爆炸声回声大，容易形成噪声污染。

　　二是减少伤害。从大数据分析，烟花爆竹意外伤害远低于交通意外伤害。而造成伤害主要是没有执行安全燃放和燃放了假冒伪劣的产品。所以，减少伤害，核心是实施安全燃放和燃放安全产品，这也就是为什么法律法规反复强调地方政府要加强安全燃放的教育工作和烟花爆竹的质量监管。

　　三是减少火灾。不排除因为燃放烟花爆竹引起建筑物火灾和森林火灾，但需要对燃放烟花爆竹引起火灾具体情况进行分析。根据局部地区消防和森林公安调查，五年来没有接到因燃放烟花爆竹引起的建筑物火警，建筑物火灾主要电气线路短路、居民用火不慎引起。而31起森林火灾中18起是因祭祀用火引起，包括坟前燃放烟花爆竹、烧纸、烧香、燃烛。由此可见，正常规范燃放烟花爆竹并不会引起火灾，即使有也是低概率事件。

　　四是移风易俗。认为燃放烟花爆竹是不良习俗，与现代文明社会不相适应。其实，这种观点源自对燃放烟花爆竹的文化价值缺乏全面了解和理性认识：2016年，烟花爆竹被国务院列为传统文化产品。之所以列为传统文化产品，是因为我国燃放烟花爆竹历史长达1300多年，是中华民族传统文化的重要内容，有深厚的群众基础和文化内涵。燃放烟花爆竹最初是为了辟邪，减少传染病发生，后来发展到“凶事去邪道，吉事增吉道”，于是春节、元宵节、丧礼、结婚、生子、建房、乔迁、祭祖、报喜(生孩子、考学校、应征入伍等等)、庆典以及玩龙舞狮等民间文艺活动都要燃放烟花爆竹，是重要的仪式和程序，特别是“爆竹声声辞旧岁”，人们在爆竹声中辞旧迎新.这已成为深植于内心的文化感受。而社会文明高度发达的国家(德国、日本等等)并没有禁止燃放烟花爆竹，说明烟花爆竹跟社会文明不矛盾、不冲突。

　　四、禁放工作带来的影响

　　一是冲淡了传统节日氛围。贴春联、放爆竹是春节的重要元素，营造了春节喜气洋洋、热热闹闹的节日氛围，寄托了百姓祈福新年、辟邪去灾的良好愿望，是中华传统文化重要组成。由于禁放，导致很多地方的城区甚至农村春节整体上冷清，冲淡了节日氛围，削弱了“爆竹声声辞旧岁”的仪式感，影响了传统文化的传承，限制了群众朴实的感情宣泄。

　　二是影响了烟花爆竹经济。禁止销售烟花爆竹是禁放的基础工作，让取得烟花爆竹合法经营许可资格的个体工商户、企业的经济出现断崖式下跌，并且因为业务受到严重影响而出现企业信用危机。特别是由于禁放，导致了烟花爆竹产业的衰退，有的地方制作烟花爆竹是传统支柱产业，因为禁放的连锁反应，导致当地经济萧条，大量人员失业。

　　三是加重了干部工作负担。禁放尤其是农村地区禁放，加大了乡村干部的工作负担，“炮声就是命令”，春节合家团圆的时候，乡村干部还要坚守岗位，开展宣传动员、收缴烟花、劝阻燃放等工作，但又没有执法权力，工作十分被动，也不被群众接受和理解，被冷落、受嘲讽的情况时有发生，使得乡村干部疲于应付禁放工作。

　　四是损害了基层政府形象。一刀切式的禁放，让很多群众将政府贴上了“懒政”“庸政”的标签。禁放对保护环境和人身财产安全的贡献到底有多大、值不值得用禁的措施来解决还是问号，但是对民生、对经济、对文化的伤害毋庸置疑，而且还潜在形成更不安全的地下生产和销售市场，更容易造成安全隐患。即使各地出台最严禁放令，依旧能够听到此起彼伏的鞭炮声，禁放令受到了前所未有的“挑战”，让规范性文件的权威性大打折扣，甚至成为一纸空文，严重损害了基层政府的公信力。

　　五、管理燃放烟花爆竹的建议

　　一是要认真领会中央精神和法律实质。以习近平同志为核心的党中央多次提出“过好中国节”“增强人民群众的获得感”“通过改善民生和加强社会建设来提升群众幸福指数，实现人民群众对美好生活的向往。”而国家立法层面也充分尊重民俗、顺应民意，要求政府在烟花爆竹管理上有更多作为，要加强安全管理、加强安全教育、规范燃放、安全燃放，并且旗帜鲜明反对“一刀切”。

　　二是要充分尊重千年传统和真实民意。燃放烟花爆竹在我国既然是千年传统，那就有它存在的合理性和必要性，而且千年历史也见证了它坚韧的生命张力和深刻的文化属性。因此，尊重燃放烟花爆竹这一千年传统体现了政府的理性、务实、客观和人性化。而在民意上，既有支持声也有反对者，到底尊重哪种民意，也是对政府管理社会事务能力的考验，关键是摸清反对的理由、发现真实的民意，在各方诉求中找到最大公约数。

　　三是要始终坚持依法管理和精细操作。对国务院明令禁止燃放烟花爆竹的地方和场所要坚决禁放。依法明确应急管理部门为烟花爆竹燃放管理牵头单位，公安、市场监督管理、环保、教育等部门在各自职责范围类参与管理烟花爆竹。落实好党中央和习近平总书记指示精神，纠正禁放“一刀切”，深入研究限放、禁放时间、区域和种类，用科学数据支撑政策制定和执行，弥合社会认知分歧，形成支持者和反对者双方都尊重和认可的方案。在方案中除了规范燃放时间、地点、种类外，还要引导群众安全燃放、节制燃放，防范任性、创意燃放以及讲排场、摆阔气燃放，让燃放行为安全、文明。

　　六、对规范性文件制定和监督管理工作的启示

　　国务院办公厅于2018年印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)，对规范性文件提出了细致具体的要求。由于禁放工作影响广泛，通过禁放工作法理分析，对规范性文件制定和监督管理也带来了一些启示。

　　一是始终坚持以人民为中心。习总书记提出“坚持以人民为中心的发展思想”，即坚持增进人民福祉、坚持人民共享发展成果和坚持人的全面发展。这就要求政府要知道人民群众需要什么、期盼什么，围绕人民群众丰富的、多元化的、变化的现实需要和长远期盼去出台政策、安排工作，而不能把自己的想法代替人民群众的想法，把自己的意愿作为人民群众的意愿。像禁放决定(通告)出台在前期听取民意上还做得很不够，所以引起群众的不理解、不满意。

　　二是始终坚持以法律为准绳。法无授权不可为。政府一切行为都应当置于法律允许之下。这就要求政府制定规范性文件重点是认真研究国家法律和部门规章，不能突破法律允许的边界权限，任意扩大约束的范围，关键是依法做好规范性文件的意见征集工作和规范性文件的公示工作，特别是要主动接受监督，向社会公开接受监督的方式。同时，各级人大常委会也要加大对规范性文件备案审查工作的宣传力度，提高广大老百姓对规范性文件的认识和理解、依法维护自己的合法权益。就禁放决定(通告)而言，群众、企业负责人可以依法通过向同级人大常委会申请对该决定(通告)进行合法性审查，或者申请上级人民政府撤销本级人民政府的决定(通告)，如因为禁放造成了财产损失可以向法院申请行政复议。

　　三是始终坚持以改革为方向。首先，从管理型向服务型政府转变。这就要求规范性文件制定前要深入调查研究，尊重历史、尊重民意，影响长远、专业性强的规范性文件还要尊重专家意见、尊重客观规律。在制定过程中要集思广益，兼顾各方利益，找到最大公约数，同时要以事实、以数据向社会做好释疑解惑，获得理解和支持。比如说禁放，划定禁放区、限放区的法律依据是什么、现实依据是什么，都要向公众说明，而不是寥寥数语阐述其法律依据和主要目的，否则不但得不到群众理解，还被群众认为是“拿鸡毛当令箭”，找冠冕堂皇的理由来实施“懒政”或者达到个人其他目的。其次，建立规范性文件试行机制。试行后进行综合评价，根据运行效果，确定是正式实施还是修改完善后正式实施还是废止。如殡葬改革，火葬和土葬到底哪一种更好?农村需不需要鼓励火葬?大规模火化对大气是不是造成污染?大规模建设公墓山是不是提高了土地的利用率?这些都要试运行后进行评估来完善。第三，建立与时俱进的纠错机制。对完全不适应时代发展需要的必须尽快纠正，通过调查研究，建立新的规定，比如说禁止代孕、冻卵，已经完全不适应中国老龄化的到来以及家庭人口发展的复杂形势和多重需要；比如家庭情况、父母对子女的教育理念，家庭教育的希望值都千差万别，而禁止家教家养则明显违背了教育多样性的原则，与社会发展、市场需求不相适应，等等。

　　总而言之，通过禁放可以看出地方政府在制定规范性文件中还存在一些不足，这些不足，对政府的公信力和形象都带来了损害。党的十八大提出全面依法治国，党的十九大召开后，党中央从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署，各级政府要加强对依法治国精神的学习和领悟，增强服务意识、民主意识，努力提升规范性文件的科学性、可操作性，优化行政工作环境、提高行政工作效率，真正体现“以人民为中心”的发展理念。