湖南省委印发的关于推动新时代全省人大工作高质量发展的意见提出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，人大及其常委会要充分发挥在确定立法选题、组织法规起草、重大问题协调、审议把关等方面的主导作用，不断提高立法质量和效率，这为做好新时代地方立法工作指明了方向。人大主导立法是新时代民族地方立法的核心，实践中要把好“四关”。

把好选题关，科学确定立法规划

立法规划起着确定每一届人大立法“盘子”的作用，在确定立法规划时，要围绕国家的大政、方针、政策开展选题，坚持党委统一领导，紧跟国家以及省委、州委的工作部署，工作部署到哪里，立法的方向就指向哪里，全州的工作重心在哪里，立法的作用就发挥在哪里。还要结合当地的实际情况，紧贴人民群众的所急、所想、所盼，充分考虑人民群众对法治建设的需要确定选题。人大要提前介入立法项目的征集工作，主导综合协调、配合有关方面做好全过程工作。人大及其常委会通过前期各种民主公开的方式、渠道收集征求的立法项目，要经过科学的论证、评估等环节，需要人大及其常委会在其中起主导作用，对各个方面提出的立法项目，进行筛选、审议、取舍后形成科学的五年立法规划，避免出现简单“报项目就列入规划”的现象，要保证地方立法的系统性、整体性、协同性，从而形成一个科学的立法规划，再按法定的程序、轻重缓急的情况，形成当年的立法计划，按进度实施，然后按程序起草、审议和报批。同时，人大对经法定程序形成的立法五年规划，未有特殊重大变化情况出现，要保持相对稳定。

把好起草关，精准把握立法方向

中央人大工作会议要求，各级人大要找准在立法选题、评估、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等各个环节的定位。人大主导就要把好起草关。首先确定立法规划和年度立法计划，然后坚定不移地贯彻执行，保证其连续性。立法是一项政治性、专业性都很强的工作，在设区的市、自治州人大立法时，由于立法的专业人才缺乏，相关起草单位有的是第一次从事法规文本起草工作，对立法工作不熟悉。人大在主导具体文本的起草方向时，要明确具体地指出两个方面的内容。一方面要精准主导具体的工作机制与流程，协调统筹好各部门的职责，立法的工作机制、流程与其他工作的机制流程有相同之处，也有差异之处，最大的区别就是立法的流程、程序具有法定性。如阶段分为起草阶段、审议阶段、审批阶段。起草阶段需要搭建起草班子、组建领导小组、明确预算经费、收集资料、明确分工、召开听证会、论证会、座谈会等等。法定程序包括政府常务会议审议、专门委员会初步审议、法制委审议、人大常委会审议。另一方面要精准指导条例的大致框架，必要时指明条旨，这是整个主导的核心，在指导前就要根据立法选题做好基础工作，在立法背景、难点、重点、需要注意之处、各部分有什么内容等方面做出指导，如果立法力量不足的情况下，甚至可以将章节列清，条旨说明，更具指导的操作性和针对性。

把好监督关，中立取舍修改意见

立法修改永远在路上。立法的过程，实际上就是一个不断征求意见和修改的过程。在各个阶段都会面临各种修改的意见，面对纷繁众多的意见建议，如何取舍？如果全部吸收采纳或全部置之不理，也就失去征求意见的意义，也不符合民主立法的要求，人大主体地位的体现就是要中立地取舍来自各方面的意见。一方面，对于起草的文本保持中立。实践中，立法草案文本大多由相关职能部门起草，难免有增强行政处罚、扩大管理职能、保护部门利益、权责利不统一等现象，人大要坚持提前介入的工作方式，要敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”，尤其是在规范政府及部门职能时，务必做到“兼听则明，偏信则暗”，不仅要听起草单位的意见，更要听取其他相关部门和行政相对方的意见，保持中立，坚持科学立法、依法立法、民主立法，维护广大人民群众的合法权益。另一方面，对于征求的意见中立取舍。征求意见时，从各方群体所提的意见总类来看，有对实际情况进行说明的，有对文本条款直接提出修改的，有对文本的修改方向提出修改意见的，有对法律依据、立法技术、表述方式、逻辑结构等提出修改意见的，还有要增加或删除章节条款的。对收集的意见建议，要进行分类梳理汇总，逐一分析，集体讨论，予以采纳或不采纳的，要进行说明并给予反馈。

把好协调关，综合发挥专业力量

人大在立法中的主导作用，还体现在全面统筹推进立法活动的全过程。除人大牵头起草综合性、全局性、基础性的重要法律法规草案外，对有关部门负责起草的法规草案要全过程提前介入、加强指导和协调；要不断强化人大在立法过程中的协调作用，全面落实立法工作双组长制和工作专班制，确保立法项目立项有据、工作有序、推进有责。更要处理好人大主导立法和政府依托的关系，要清醒认识到：人大主导立法可以防范部门利益对立法工作的不良影响，防止部门利益和部门权力法律化，防止其忽视其法定义务和不履行义务的法律责任，而不是要弱化政府在立法工作中的地位，不能将二者割裂开来。在涉及到专业领域的立法可以发挥各相关专门委员会“专”的作用，甚至多个专门委员会“合”的作用。涉及到政府多个相关职能部门均衡占比时，可以运用立法“双组长制”，协调整合好各部门力量，发挥各部门熟悉执法实践情况的优势。可以进一步协调“外脑”智库开展立法，借用高校、党校、律所等法律专业人才参与到立法工作中，或者委托“第三方”起草法规文本，从而综合各方力量。

（作者系湘西土家族苗族自治州人大监察和司法委员会主任委员）

编辑：周婷     二审：蒋海洋      终审：田必耀