2020年6月，耒阳市人大常委会副主任曹晓江率调研组，就全市公共卫生服务能力建设情况进行专题调研。调研发现，近年来，耒阳市不断夯实基本公共卫生服务基础，逐步健全疾病防控体系，全市公共卫生服务能力建设取得了较好成效。但还存在服务体系、保障体系建设不够完善等问题。

　　主要成效

　　服务环境不断改善。自“十二五”以来，耒阳市24家建制卫生院全部进行了升级改造或重建，自筹资金对部分非建制卫生分院也进行了升级改造。同时，34个贫困村投入1200万建设了高标准村卫生室，20个无村卫生室行政村投入56万元建设了标准化村卫生室。2019年，建设项目34个，其中，新建项目9个，续建项目15个(含市人民医院)，维修项目10个，总建设面积13.8万平方米，总投资4.8亿元。

　　服务能力不断提升。一是基层能力有效提升。积极开展优质服务基层行活动。按照要求分3年对50家基层医疗卫生单位进行优质服务基层行活动创建。2019年，创建任务数为14家，经衡阳市验收已全部通过，2020年创建12家，通过创建活动整体提升全市基层医疗卫生单位的服务能力；二是人才队伍不断优化。面向社会公开招考了85名专业技术人才，充实基层人才队伍。同时，要求各基层医疗单位医护、公卫人员、乡村医生的专业，注册华医APP进行线上学习，全市共194名临床医生(含全科医生)、29名中医生和116名乡村医生、238名公卫人员、220名护理人员参加学习并考试，进一步激发了基层医务人员的业务知识学习热情，提升了基层卫生服务能力和水平。

　　相关政策有效落实。一是实行新农合报销政策。报销比例达80%左右，有效减轻了老百姓的就医压力。二是实施国家基本药物零差率销售制度，基层医院全部实行药物零差率销售，有效降低老百姓的就医负担。三是落实家庭医生签约服务。创新签约服务模式，在哲桥卫生院和五里牌社区卫生服务中心开展家庭医生签约服务手机APP试点工作，探索高效快捷的签约模式；注重签约实效，全市共组建家庭医生服务团队182个。签约人数558201人，其中重点人群签约289152，重点人群签约率51%，普通人群签约率30%，贫困人群签约49393人，贫困人群签约100%，计划生育特殊家庭签约324人，占计划生育特殊家庭签约100%，有效提升老百姓的获得感。

　　存在的主要问题

　　服务体系建设缺乏规划。一是缺乏专项规划。2017年通过的《耒阳市城市总体规划(2015-2030)》有关于医疗卫生设施的规划，但一直以来，政府在制定区域卫生规划中偏重于宏观调控医疗资源配置而相对忽略了公共卫生资源配置，没有制定专项规划对公共卫生服务网络、服务能力、运行机制和保障机制提出具体目标和措施，对解决当前重大公共卫生问题缺乏科学对策，没有建立公共卫生投入长效机制，这些都从根本上卡住了医疗卫生事业发展的“脖子”，束缚了公共卫生服务能力提升的“手脚”。如在机构设置方面：全市仅有人民医院建立了专门的传染病区，其它医疗机构没有建立专门传染病区，有限的公共卫生资源未做到统筹利用，能力建设明显滞后。二是应急处置能力弱，组织指挥体系不全。市、乡(镇)两级卫生行政主管部门没有独立设置的应急管理机构，也无人员编制，日常组织管理工作难以到位。应急预案体系管理不到位。应急预案未能定期开展模拟演练，其实战操作性不强，执行预案能力也不能保证。应急物资储备不足。缺乏专项经费，卫生应急物资基本没有常规储备。应急管理信息化程度不高。市、街道、乡(镇)没有建立统一的卫生应急信息化系统，卫生应急指挥及信息报送无法实现现代化、规范化，应急处置能力难以提升。

　　保障体系建设有待加强。首先，人才队伍建设滞后。人员总量不够。我市医疗卫生机构的人员编制数是根据2008年的户籍数120万人和核编标准下限1.2‰核定的，现为3821名，在编人员为3624名，空编197名；但耒阳市现有人口已超过140万人，人员编制远远不够，根据湖南省委、省政府办公厅下发的《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》(湘办发【2015】38号)等文件精神，全市卫健系统目前至少缺卫技人员2151人，其中，基层医疗卫生单位缺420人。人员结构不优。人员过剩和人才匮乏矛盾突出，据初步统计，市疾控机构预防医学及临床医学专业人员构成比例仅为职工总人数的35%，市市场监督管理局400多名职工中，具有执业药师资质的仅1名，医疗单位很多职工为非专业技术人员，与本单位职能和岗位不匹配。特别是部分乡镇基层卫生院，临聘人员占到本单位总职工数的三分之一以上，人员过多，专业人才难以引进，造成结构不合理，严重制约了我市公共卫生服务的发展。其次，财力保障相对不足。一是医疗单位亏损较多。目前全市医疗单位特别是基层单位大都处于亏损状态，基层单位大约亏损1.86亿元，亏损的原因是多方面的，主要的原因是政府历年投入不足、医院自身造血功能不强、“一费制”政策(即在基层医疗单位就诊的病人一次诊疗只收取10元费用，其中包括挂号、诊疗、注射、耗材成本等，与实际相距甚远)、医药医疗价格收费标准偏低(仍然按照湘价医〔2009〕122号文件执行)和社保压力大(人员“五险二金”工资待遇等费用应由政府兜底但未能实现)的影响。二是医保政策的制约。2020年居民门诊统筹报销政策作了调整，对全市居民医疗门诊统筹总费用限定为3500万元，约为往年的25%，据初步统计，全市的门诊统筹费用即将报销完成，势必造成相当部分参保居民无法享受门诊报销。三是财政预算资金不足。市财政对卫健工作的投入逐年在削减，2019年全市卫生健康经费为1047.8万元，2020年财政预算经费为745.38万元，特别是县级公立医院改革和基层医改(4100万元)、省级贫困村卫生室建设(1600万元)、基本公共卫生经费(397万元)、计划生育(1162万元)、农村适龄妇女“两癌”筛查(140万元)、孕产妇免费产前检查(107万元)、免费孕前优生检查(188.4万)、新生儿疾病免费筛查(396万元)爱国卫生运动开展(110万)、13个新建的村级卫生室财政配套资金(52万元)等各项重点专项工作经费都未得到有力保障。再次，基础设施相对落后。业务用房严重不足。目前我市现有编制床位数为5663张，按照医疗机构设置标准，每床建筑业务面积不少于45平方米，全市总共需要业务用房254835平方米，但现有业务用房面积为199223平方米，缺少55612平方米。并且长冲、夏塘、南阳、盐沙、雅江等16个乡镇卫生院共有25000平米的业务用房为危房，其中，南阳卫生院住院综合大楼3000平方，东湖中心卫生院住院大楼、职工住房共4000平方，浔江住院综合大楼2000平方经鉴定均为D级危房。城区6个社区卫生服务中心业务用房问题尤为突出，五里牌、三顺、三架等3个单位没有固定办公场所，依靠租赁房屋开展业务，蔡子池、水东江、灶市等3个单位虽有办公场所，但业务用房年久失修，面积严重不足，场所非常受限。全市50个基层医疗机构的医疗设备要么配备不全，要么大都是10年前配备，基本老化，急需更新。比如X光机(DR)的配备，全市只有24%的基层医疗机构配备，且设备老化，达不到临床需要。

　　健康教育未予足够重视。健康教育作为一项促进全民健康最有效、最经济的干预措施并未得到真正重视和落实。主要表现在两个方面：一是“重医疗、轻预防”现象较突出。目前全市卫生健康系统还是以临床医学为重心，未从长远的、发展的眼光来对待公共卫生事业，导致防疫和医护人员短缺、甲乙类传染病相关公众健康教育不足等问题，给疫情控制带来了难度。二是健康教育效果欠佳。城区大众化的全民健康教育尚未形成有效工作机制，街道、机关、企业等基层组织和行业机构基本没有组织科学有效的健康教育活动，居民健康意识较差。

　　几点建议

　　制定公共卫生体系建设规划。政府要尽快制定出台耒阳市公共卫生服务体系建设的三年行动计划、服务体系建设和发展的中长期规划，真正将其纳入经济社会发展的总体规划并加强实施。规划要针对当前我市重大公共卫生问题，安排专项经费聘请专家进行详细调研、科学合理编制，统筹城乡医疗卫生事业建设与发展，逐步建立起覆盖城乡的层次清晰、结构科学、方便可及、分工合理、协调合作和符合“健康耒阳”要求的公共卫生服务体系，形成“政府主导、部门协作、全社会参与”的良好局面。

　　建立公共卫生保障长效机制。一是完善财政投入长效机制。在增加公共卫生总投入的基础上，调整投入结构，财政增量优先向公共卫生倾斜。落实公共卫生机构和基层医疗卫生机构全额财政保障政策。设立公共卫生服务机构基础设施、设备建设专项预算，有步骤地改善硬件条件，提高公共卫生服务质量。二是创新人才队伍建设办法。要加强对公共卫生专业机构和基层医疗卫生机构的调研，大胆创新，出台以满足实际工作需要为主要依据的人员编制管理政策。一是市编办可依据省卫健委、省编办、省人社厅、省财政厅、省医疗保障局等5个部门联合下发的《关于进一步加强基层医疗卫生服务能力建设的若干政策措施的通知》(湘卫发【2018】3号)文件精神把基层医疗机构定位为公益一类事业单位。二是按我市总人口140万人重新核定编制数，同时按照有编即补的原则，优先保障基层医疗机构用人需求，为解决我市“缺医少护”难题打开通道。三是支持引进招考卫技人才，按照核定的人员编制数，开通人才引进“绿色通道”，给予用人单位的充分自主权，简化程序，对基层医疗卫生机构公开招聘卫技人员适当降低开考比例，对取得执业(助理)医师资格或卫生技术中级以上职称或具有全日制医学本科以上学历的基层医疗卫生机构急需紧缺人才，采取直接考核方式进行招聘，严格控制非医学院校毕业生进入卫健系统，继续加大专业培训力度，实现“青篮”工程，实现良好的新老更替，从而扭转我市严重“缺医少护”的局面。四是加大乡村全科医生培养力度，实行从本乡本村定向免费培养模式，制定优惠政策，签约服务，稳定乡村医生队伍。三是建立部门联动机制。要成立公共卫生安全委员会，明确各级各部门工作职责，把落实公共卫生服务纳入创新社会管理工作之中，建立以“政府主导、部门协作、社会参与、共同发展”的工作机制。

　　加快公卫基础设施项目建设。 市政府要建立与全市经济社会发展水平相适应的公共卫生服务体系。在有条件的综合医院建立传染病科，提升我市重大传染病防控能力；加快人民医院等公共卫生重点工程建设项目的进度，确保重点工程项目如期完工；在市级财力有限的情况下，市政府可考虑整合有效资源，制定耒阳市传染病医院新建方案，据了解，原竹市镇办公区建筑面积2375.22平方米，共有办公用房69间，该办公区地处城郊，常年主导风向的下风侧，可实现全封闭式管理，可划拨给市人民医院用于改建为传染病收治区，既能为财政减轻压力，又能充分发挥国有资产的作用。

　　加快公卫应急体系建设。制定全民健康教育发展规划，确定工作目标和发展策略，明确各有关部门工作职能，将全民健康教育落到实处；营造全社会重视健康教育的工作氛围，大力普及居民健康知识，提高居民的公卫认识和自我保健意识，有效促进市民健康行为养成。加强应急预案体系培训与演练，提升预案可操作性，提高应急机动队的实战能力。加强重大传染病综合防控，做好重点疫情防控等突发事件应急处置，提升卫生应急保障能力。加大监督执法力度，实行“双随机一公开”监管常态化。持续开展打击非法行医活动，无证行医案件查处率、涉嫌非法行医罪案件移送率要继续保持100%。