2023年2月21日，郴州市人大常委会举行《郴州市居家养老服务条例》新闻发布会。

党的二十大报告提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。据统计，郴州市60岁以上老年人口有82.87万，占总人口数的17.74%，养老形势严峻。市人大常委会认真学习贯彻党的二十大精神，组织开展《郴州市居家养老服务条例》立法工作，该条例于2023年3月1日起正式实施。在条例草案一审过程中，市人大常委会以系统思维和为民情怀，有力推进郴州养老事业迈入良性法治轨道，彰显了人大作为。

遵循“法言法语”，确保养老条例主旨内容不抵触

宪法和立法法规定，一切法律、行政法规和地方性法规，都不得同宪法相抵触；设区的市制定的地方性法规不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。郴州市人大常委会在居家养老条例草案一审中，严格依照宪法和立法法规定的权限和程序，准确理解和把握地方立法的权力边界，体现合法性要求，遵循不抵触原则，自觉维护社会主义法治的统一和尊严。如，针对审议中呈现的三个合法性方面的重点分歧，予以审慎处理，确保做到立法不抵触。一是关于法规的名称问题，是称“居家养老条例”还是“社区养老条例”？按居民委员会组织法规定，社区是在政府指导下开展自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，以地方立法的刚性规范来约束社区这类自治组织，有导致法律法规抵触的风险，且社区自身资源禀赋能否承担起立法规定的相应义务也值得商榷；同时考虑到养老领域存在“9073”现象，即大约90%的老年人是居家养老，7%是社区养老，3%是机构养老，三者的边界界定应以居家为基础，社区为依托，机构为补充，因此，审议后确认了“居家养老条例”的法规名称。二是关于养老用房的拆除流程是实行“先拆后建”还是“先建后拆”的问题。这一问题上位法并无明文规定，但立法法规定，设区的市制定的地方性法规不能与本省的地方性法规相抵触，参考《湖南省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》第十七条规定，并从维护老年人合法权益角度考虑，审议后采纳了“先建后拆”的做法。三是关于新建住宅区配建的养老用房能否无偿移交地方政府的问题。审议后认为，养老用房的配建，开发商是需要付出成本的，如果以立法的形式，强制让开发商无偿移交养老用房和设施，是不符合宪法的平等、公平原则和精神的。为此，确认将新建住宅区养老用房的配建纳入建设用地规划条件，配建费用列入土地出让成本。这样既能让房地产开发商自愿配建好养老用房，又让立法内容经得起合法性检验。

2022年5月30日，郴州市人大常委会党组成员、副主任李黎明率队开展《郴州市居家养老服务条例》立法调研。

深入调查研究，确保养老条例草案审议意见找得准

习近平总书记指出，调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功。居家养老立法工作，是一个全新的工作领域，面临着许多复杂的矛盾和问题，郴州市人大常委会迫切需要通过深入的调查研究，通过地方立法找到破解难题的办法和路径。市人大常委会在居家养老立法工作中，坚持全过程人民民主，坚持问题导向，问需于民、问计于民，全力开展调查研究。一是加强立法主导，提早了解情况。市人大常委会提前介入政府居家养老条例起草工作，凡属起草环节中的重要会议、重要活动均积极派人参与，以了解掌握居家养老条例起草过程中存在的矛盾问题，对需要人大常委会予以明确和协调的重要事项，及时牵头组织相关部门研究协调处理，确保居家养老立法工作前期推进有序，情况心中有数。二是深入调查研究，掌握群众期盼。坚持党的群众路线，做到从群众中来，到群众中去，深入调研，广纳民意，确保居家养老条例的立法质量。如在居家养老条例草案一审过程中，对7个县（市、区）和相关部门进行了深入调研；组织召开了12场立法座谈、论证会；在相关报刊和微信公众号上公开征集意见、建议，线上线下共征集到有效建议269条，全面掌握了群众对居家养老立法的期盼。三是甄别问题清单，瞄准立法需求。聚焦调研中比较集中的43个居家养老问题，由人大常委会联系领导牵头，召集相关市直部门座谈，以问询形式听取部门对相关问题的说明和解释，能解释清楚的问题予以销号，不能解释清楚的作为立法审议意见提出。经甄别，居家养老服务供给不足、城乡区域发展不平衡、养老要素保障不充分和医养康养深度融合不够等问题明显凸现，使立法需求有了较为精准的标靶。

2023年3月，李黎明出席市人大社会委市直对口联系单位暨社会建设领域代表专业小组座谈会。

精心研究设计，确保养老条例制度规范可落地

郴州市人大常委会在居家养老立法一审中，对法规草案中关键性的制度条款设计，予以特别关注，重点研究制度规范的设计是否体现了便民原则、是否考虑成熟和完善、是否符合实际情况、是否具有可操作性等，确保法规实施后，设计的制度规范能落地、管用和惠民。如条例草案审议中发现对新建住宅区配建养老用房的面积和计算标准问题，政府主管部门间存在明显的争议，争议的内容主要涉及三个方面：一是“新建住宅区”的定义是什么？二是以什么作为配建养老用房的计算口径？三是配建的养老用房面积标准为多少？围绕此三个问题，通过检索相关法律法规及政策文件，予以详尽审议。关于新建住宅区的定义和面积标准的问题，根据住建部《城市居住区规划设计标准》规定，“五分钟生活圈”居住区要求配置350至750平方米的老年人日间照料中心。以此为参考依据，审定了将“五分钟生活圈”居住区相关指标作为新建住宅区的认定标准，并确定了对单处新建住宅区要求设置不少于350平方米养老用房的面积标准；关于计算口径问题，按国务院相关养老文件规定，要求按人均用地不少于0.1平方米的标准配置社区养老用房。但按“人均用地”在实际中不便于操作，按“每百户”也仅对已建成的住宅区适用，因新建住宅区在开发初期呈审的资料是无法核实户数的，考虑到养老用房的配建问题，郴州市已经按“建筑面积”作为计算口径进行了两年的试运行，实际操作运行效果良好。因此，从立法“有特色、可操作、不抵触”三原则的角度考虑，最终确定了按“建筑面积”作为养老用房面积配建的计算口径。

法规的生命力在于执行。下一步，郴州市人大常委会将在省人大常委会的正确指导下，踔厉奋发，勇毅前行，切实加强居家养老条例实施情况的监督，确保条例制度规范落地见效，推动养老民生领域一件件小事、实事得到切实改善和解决，努力实现老年群众对美好生活的更大期盼。（作者单位：郴州市人大社会委）

编辑：杨柳    二审：蒋海洋    终审：田必耀