人大监督工作是县乡人大的重要职能。栗战书委员长强调，人大及其常委会要切实增强监督工作的针对性和实效性。坚持围绕大局、贴近民生、突出重点，遵循“依法”原则，推动国家机关依法行权、尽职尽责。特别是在全面推进依法治国的大背景下，对县乡人大工作提出了新的更高的要求。笔者认为，提升新形势下的县乡人大监督工作实效，不仅要强化监督的刚性手段，更要突出刚性监督下的“韧性”，如何实现以“韧性”促“刚性”，是摆在我们面前的重大课题。

对人大监督“韧性”的初步认识

2007年监督法出台后，具体规定了地方人大及其常委会可以采取七种形式行使监督权，实现监督职能。其中听取和审议“一府两院”专项工作报告是当前地方人大及其常委会使用较多的，被称为常规监督；询问和质询、特定问题调查、罢免案等由于是在特定场合、针对特定的人或事开展的非常态监督，被称为刚性监督。从人大系统监督工作的探索和实践看，刚性监督越来越受到重视。2015年，全国两会上，有记者向新闻发言人提问：“对于大家普遍关心的质询等手段，今年全国人大是否会启用？”可见社会各界包括广大代表对人大开展刚性监督是非常关注的。随着社会主义民主政治的不断发展，询问、质询、满意度测评等刚性监督措施，在全国范围内正在被广泛运用。如全国人大就曾质询过政府部门，广东等地人大也都提出过质询案。自2010年全国人大首次开展专题询问以来，专题询问就以“燎原”之势走进地方各级人大，成为遍地开花的人大监督新实践。另外，各地人大在满意度票决方面更是进行了很多的探索，包括专项工作报告的满意度测评、审议意见的满意度测评、代表建议办理工作满意度测评等，且范围在不断延伸和拓展。

尽管刚性手段相比以往大大强化，但人大监督的有效性问题为什么仍然被广为诟病？最主要的原因还是受当前各种体制性因素制约，刚性监督措施还未完全起用，像特定问题调查在全国范围内就鲜有启动，罢免案就更少。如何破解或者说弥补刚性不足带来的监督不力难题？这就涉及到了韧性问题。“韧性”一词从字面上解释是指顽强持久的精神，引用到人大监督工作中是指在现有能使用的刚性监督手段基础上，开展顽强持久的跟踪监督问效，体现出人大监督延续性、持续性和坚持到底的特性。笔者认为，刚性和韧性其实不对立，两者应该是相辅相成的。在强化“刚性”的同时，强调“韧性”，可以理解为监督的“韧性”是监督“刚性”的延续和体现，也是实现“刚性”监督的方式和保障。从现状看，“韧性”不足仍然是困扰地方人大常委会有效行权的大问题。毕竟，通过一场轰轰烈烈的“刚性”监督，能发现问题，也能惩戒一些人，甚至造成一阵子的舆论轰动，但如果不及时开展持续的跟踪监督，就很难从根本上解决问题。确实，很多监督正因为缺少“韧性”，蜻蜓点水、意思意思走走过场的不在少数，监督的延续性、持续性不够，没有一督到底，导致刚性监督的成果付诸东流。究其原因，县乡人大有效开展韧性监督，目前存在以下几方面制约因素：一是思想意识方面的制约。人大开展持续跟踪监督的往往是解决起来难度较大的问题，由于涉及历史传统、固有观念以及工作惯性等方方面面的因素，加之受到权力和利益分配格局的影响，在需要碰硬的时候，不少常委会组成人员或者代表还存在多种花少栽刺、多一事不如少一事的思想，该放一马还是放一马，无法监督到底。二是自身素质方面的制约。从现状看，由于监督的选题可能涉及经济社会发展的多个方面，但就县乡人大而言，所拥有的人才资源并不丰富，参与监督的人专业理论知识和业务水平有限，尤其像财政审查监督等事项，特别是实施全口径预决算后，没有相应的专业素质则很难胜任监督的要求。三是问责机制缺失的制约。从各地跟踪监督的效果来看，还存在力度不够硬，实效不明显的现象。主要是缺乏严厉的问责机制，导致汇报整改问题“文来文往”占多数，监督效果不尽人意。

临澧县人大以“韧性”促监督工作的具体实践

近年来，各地县乡人大在开展跟踪监督方面进行了大量卓有成效的探索。以临澧县人大为例，在多年依法开展监督工作的过程中，既强调“刚性”措施，又突出“韧性”作为，以此来提升人大监督工作水平。

（一）坚持监督方式与时俱进，突出“刚性”措施上的“韧性”。着力破除各方面的顾虑，持续推陈出新，不断探索“刚性”监督方式，并突出工作的连续性。如评议作为人大及其常委会行之有效的监督方式，监督法实施后，临澧县人大在对人社、卫生、水利、供电、农林等部门开展工作评议的基础上，又有重点地选择法检“两官”开展履职评议，从选好议题、改进方式、抓好整改三个关键环节入手，在工作中不断探索和实践好经验、好做法，有力地改进了常委会监督工作，提高了监督实效。另外一点就是表决方式变革。临澧从最早的举手表决，被大家所诟病的“举举拳头、吃吃馒头”，到后来实施多类型的票决制度，再到2010年开始，在常委会会议上均采用按电子表决器的方式代替举手表决，大大增强了“一府两院”及部门工作的责任感和危机感。可以说，从举手表决到表决器表决历经的曲折历程，终于告别“一致通过”，始终都是围绕着监督方式的与时俱进，突出“刚性”措施上的延续性，翻开了民主法制建设的新篇章。

（二）坚持跟踪监督制度化，突出监督模式上的“韧性”。临澧县人大把跟踪监督作为整个监督工作链条的重要节点，切实增强监督韧性，有力推动“一府两院”工作的落实。一是“一审、二评、三回头”定期跟踪监督模式。针对群众普遍关注的热点难点议题，常委会在听取政府专项工作报告并进行充分审议后，于四个月内听取审议意见落实情况报告并进行满意度测评，第二年则以“回头看”的形式，对整改落实情况进行“二次监督”。二是跨年跟踪模式。通过跨年滚动监督的方式，对一年内未办理完结的督办事项或代表建议，进行跨年跟踪督办，直到办理完结为止。比如今年临澧县人大将对上届代表议案建议办理及关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况、国有资产管理情况等审议意见落实情况进行“回头看”，并开展专题询问，专题询问将采用“一问一答”的方式进行，列席专题询问会的县人大代表现场提问，承办单位主要负责人现场解答，问出实效，问出责任，问出压力；会议还将上届议案建议办理及审议意见落实“回头看”工作进行满意度测评。

（三）坚持监督选题的延续性和关联性，突出监督内容上的“韧性”。比如围绕改善水环境议题，临澧县人大常委会连续几年扭住不放，相继听取和审议农村水厂规范管理、城乡饮用水安全等工作情况，组织开展水污染防治法执法检查，推动全县范围内实现了水库和饮用水源全面禁投，不利治污的养殖场、砂石场得到全面关闭和退养，境内地表水质达标率100%，农村饮用水源卫生合格率100%，总体水质满足三类标准级以上断面比重达到100%，水源地水质达标率大幅攀升，受到群众称赞。

提升地方人大监督“韧性”的几点想法

近年来，中央首次召开人大工作会议，为我们在新征程上开创人大工作新局面提供了根本遵循；省委召开人大工作会议，为创造性做好新时代人大工作注入了强劲动力；省人大出台湖南省乡镇人民代表大会工作条例，以前所未有的力度和刚性推动基层人大建设。面对新使命新要求，如何切实提升监督实效，应该是基层人大不懈努力的方向。特别是面对全面深化改革的诸多重大任务，大到推动体制机制改革，小到破解一条断头路难题，许多问题解决需要一个渐进过程。只有在刚性监督的支撑下，开展长期跟踪监督，切实增强监督“韧性”，最终才能啃下“硬骨头”、解决“老大难”问题。笔者认为，要通过健全四方面的机制，保障人大监督“韧性”，增强监督“刚性”。

（一）完善多种监督手段联动机制。要立足于推进人大监督由一次性监督向连续性监督转变，实现初次监督与跟踪监督结合。对初次监督事项，过一段时间后再次进行监督检查和审议，一抓到底，务求见效。实现专项监督与综合监督结合。既可以在分别进行专项监督的基础上，把互有内在联系的若干问题集中起来，进行全面的监督；也可以在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督，推进监督工作不断走向深入。实现常态性监督与非常态性监督结合。根据常态性监督中发现的不同情况，依法行使质询、特定问题调查甚至罢免等非常态性监督手段，提升人大监督处置的威慑力。实现事项监督与人事监督结合。改变“人”“事”分离的观念和习惯，在开展执法检查、工作评议时，对执法不公、徇私枉法的人员，及时予以追究。

（二）完善联系沟通机制。“掘九井而无一水，非无水，力不及也。”提升监督韧性跟掘井一样，贵在坚持，其前提是建立与“一府一委两院”的良好联系沟通。毕竟，长效顺畅的交流机制，是人大掌握对等信息、搞好跟踪监督的重要一环。通过抓好年初面对面“交账”、年中不定期“查账”和年末检查“结账”等三个关键节点，随时掌握被监督对象开展工作的情况，掌握被监督事物的发展情况。作为县人大常委会或者乡镇（街道）人大主席团（人大工委），要抱着既解决问题又促进工作的态度，真心听取部门意见，理解部门难处，有时还要发挥自身优势，积极呼吁或向上争取，与政府及其部门齐心协力破解难题。

（三）完善问责机制。为了防止向“一府一委两院”交办的整改问题讲一讲，议一议了事，可对跟踪问题整改的责任主体、整改时间限定、计划安排和整改预期效果等加以细化与明确，每一个环节都需要采取有力的监督措施。可以出台类似于跟踪监督办法等制度，以专项规定的形式，为县乡人大提升监督“韧性”提供有力的制度支撑。对不能按时落实或者消极应付的部门或者个人，笔者建议要用足用好现有的责任追究制度，切实加强监督结果的运用，提高人大监督的权威性。

（四）完善监督公开机制。在开展跟踪监督和问效中，可以充分运用多种现代媒体，定期把群众想知道、该知道、必须让群众知道的事项公布于众。一方面，让社会公众知晓开展一系列长期监督背后的人大力量，另一方面，将人大监督工作和政府履职情况一并置于广大群众的支持和监督之下，能增强人大监督主体的责任意识和使命意识，降低监督成本，切实改变目前存在的人大监督“从会议到会议”“批评意见不见报”“反馈意见群众不知道”等现象，充分调动广大人民群众参与监督的积极性，从而实现监督的最佳社会化效果。

编辑：杨柳    二审：蒋海洋    终审：司学群