党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，本文以安乡县为参照，就县级人大备案审查制度和能力建设的现状、主要问题及今后工作建议进行了初步探讨。本文所称的县级备案审查是指县级人大常委会和县级人民政府系统内部的规范性文件备案审查。

　　一、县级备案审查工作情况

　　1.县级备案审查制度建设情况

　　监督法是县级人大常委会备案审查制度建立的主要依据。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了监督法，监督法第五章规定了“规范性文件的备案审查”，第29条对备案审查的范围进行了规定，第30条对撤销规范性文件的标准进行了规定。2007年11月，湖南省十届人大常委会第三十次会议通过了《湖南省规范性文件备案审查条例》，该条例对本省行政区域内县级以上人大常委会进行规范性文件备案审查进行了规定。根据监督法和《湖南省规范性文件备案审查条例》，常德市县级人大常委会于2008年制定了规范性文件备案审查办法，对规范性文件的备案、审查以及纠正三方面的内容进行了规定。至此，县级人大常委会建立了备案审查制度。党的十八届四中全会《决定》指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”常德市县级人大常委会根据党的十八届四中全会精神和2008年以来规范性文件备案审查工作实践，于2017年对县级人大常委会规范性文件备案审查办法进行了修正，进一步完善了县级人大常委会规范性文件备案审查制度。

　　县级人民政府规范性文件备案审查制度，根据《湖南省规范性文件管理办法》，从起草、审查、决定、公布和监督管理等方面落实了各项制度。

　　2.县级备案审查能力建设情况。地方组织法是县级人大常委会备案审查能力建设的法律依据。2008年至2016年，县级人大常委会备案审查日常工作由人大常委会内务司法工作委员会担任。2016年11月，常德市本届县级人大第一次会议，根据地方组织法的规定，设立了县级人大法制委员会，设主任委员1名，副主任委员1名，委员3名；负责规范性文件备案审查工作。2019年县级人大机构改革，设立了县级人大监察和司法委员会，与县级人大法制委员会合署办公，机构级别为正科级，设主任委员(正科级)1名、副主任委员(副科级)2名，委员3名。机构改革加强了备案审查工作队伍建设。

　　县级人民政府备案审查工作主要由政府办(秘书组)、司法局(规范性文件管理与合同审查股)负责管理，全县41家(含12个乡镇)具有行政执法职能的单位，设立了法制股(办)，负责审查本部门(乡镇)的规范性文件。

　　二、县级备案审查工作存在的主要问题

　　1.范围边界不清。一是法律法规规章与规范性文件的衔接不明确。在实际执法过程中，内部行政行为与外部行政行为边界不清，有相当一部分行政管理依据是部门的操作规则(规程)，对涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政管理规定，有的没有制定规范性文件或者制定了文件而没有按规范性文件进行报备。二是县级人民政府与其部门制定规范性文件边界不清。本应以县级人民政府名义发布的规范性文件，而以县级人民政府工作部门名义行文，从而规避了县级人大常委会的审查。三是县级人民政府与临时机构发布决定、命令权限不清。有的临时机构未经授权而发布决定、命令、通告等。四是县级人民政府部门执法“自由裁量权基准”文件备案不到位。县级人民政府有的执法部门以自己的名义制定了“自由裁量权基准”，既没有公示公告，也没有报县级人民政府法制部门审查备案。按照《湖南省规范性文件管理办法》第十六条的规定，未经县级人民政府统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

　　2.主动审查不深。从县级人大常委会层面看，只审查规范性文件的条文，事后审查监督不够。规范性文件的有些规定是否与宪法和法律相抵触，需要经过实践的检验才能得到结果，县级人大常委会只是对规范性文件的制定进行审查，而对实施过程没有进行监督。据统计，安乡县人大常委会2017年以来，共接收报送备案的规范性文件36件，经审查仅发现1件存在问题。从县级人民政府层面看，政府部门单位规范性文件的备案审查报备率较低。据统计，近3年安乡县人民政府法制部门只收到2个部门报备的6件规范性文件。县级人民政府法制部门对部门单位规范性文件的监督管理能力较弱。根据2019年机构改革方案，县级人民政府法制部门为司法局规范性文件管理与合同审查股，从以前县级人民政府法制办(政府直属正科级机构)，改为司法局股级单位，地位能力不如以前，规范性文件管理考评的权重不足以前的五分之一。

　　3.被动审查缺位。据统计，安乡县人大常委会2008年以来共接收报送备案的规范性文件98件，报备率100%，及时率94.9%。但至今没有收到一件由公民、法人和其他组织申请审查的建议。

　　4.队伍建设薄弱。一是县级人大监察和司法委(法制委)备案审查专业人员不足，没有配备法律专业人员(未取得法律资格证)。而规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强，加之量大面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，现有的工作力量与繁重的规范性文件备案审查工作不相适应。二是县级人民政府法制部门及政府工作部门的法制工作机构人员不足。部分政府部门单位没有按照要求设置法制股或配备法制专干，全县具有行政执法职能的单位，相关工作人员具有法学专业的不到30%，取得行政执法资格的不足50%。三是乡镇人大专职副主席配备不足，安乡县12个乡镇人大主席团目前均未配备人大副主席，专职工作人员不足，难以按照要求报送备案文件资料。

　　三、加强县级备案审查工作的建议

　　1.提高三个认识，增强备案审查自觉性。一是提高备案审查重要性的认识。备案审查工作是保障国家法制统一，防止法出多门、政出多门，保证党的路线方针政策的贯彻实施，做到“两个维护”的重要法治方式。要通过多种方式，加强规范性文件备案审查工作的宣传，增强对规范性文件备案审查工作重要性的认识，促进法治政府建设。二是提高备案审查全过程全方位的认识。要善于运用审查程序中主动和被动这两种方式。一方面启动主动审查，县级人大常委会和县级人民政府法制部门对报送备案的规范性文件直接进行审查，及时纠正规范性文件中存在的明显不合法、不适当的情形，避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。另一方面，启动被动审查，要广泛征求人大代表、专家学者、管理相对人、行业协会的意见建议，积极引导公民、法人和其他组织依法按程序提出审查建议。要全面认识备案审查范围，对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注和公民、法人、其他组织权利和义务，涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决方面的规定，都应纳入规范性文件备案审查的范围。三是提高备案审查专业化的认识。备案审查工作涉及到各方面的法律法规和规章，涉及到经济社会管理的方方面面，对法律和管理的知识要求都很高，需要建立专业的审查队伍。

　　2.落实三项制度，加大备案审查力度。一是落实报备责任追究制度，实现有件必备。县级人大常委会要将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件纳入依法备案审查范围。结合执法检查、听取审议专项工作报告、视察、调研等活动，对各单位规范性文件报备情况进行检查，督促各单位及时报备，并把规范性文件报备工作纳入到政府工作部门优化经济发展环境评议考评记分的内容。县级人民政府要认真落实《湖南省规范性文件管理办法》，加强规范性文件管理工作的定期考评，加大考评记分的权重。对制定机关违反本办法规定制定、发布规范性文件，或者不依法报送规范性文件备案的，依照《湖南省行政程序规定》对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行责任追究。二是实行全过程审查监督制度，实现有备必审。通过依职权审查、依申请审查、有重点的专项审查等方式，对所有报送备案的规范性文件进行审查。不仅要对规范性文件的实体进行审查，还要对重要规范性文件制定过程中公开征求意见、专家论证、听证等程序进行审查。不仅要对新制定的规范性文件进行依法审查，还要对现行的规范性进行评估、定期清理。三是强化监督管理制度，实现有错必纠。增强备案审查制度刚性，对审查中发现与宪法法律相抵触或者不适当的问题，该报告的报告，该督促的督促，该通报的通报，该纠正的纠正。

　　3.加强三项建设，增强备案审查能力。一是加强备案审查队伍建设。加强县级人大法制委员会建设，要配备1至2名具有法律专业(有法律资格证)的工作人员，并保持相对稳定。加强县级人民政府法制部门和政府部门法制工作机构建设，要提高司法局规范性文件管理与合同审查股地位，改股级为副科级事业单位；要提高政府部门法制工作机构专业化建设，部门(乡镇)法制股(办)至少要配备1名具有法律专业(有法律资格证)的工作人员。加强备案审查专家库建设。善于借用“外脑”，通过设立“备案审查专家库”等手段，加强备案审查专业人员队伍建设。加强乡镇人大主席团建设，每个乡镇人大主席团至少配备1名专职副主席。二是加强备案审查机制建设。建立党委、人大、政府备案审查工作联动机制。积极争取党委对备案审查工作的重视，把规范性文件的制定、审查等工作自觉地置于同级党委的领导之下，并在重大问题决定上形成共识。建立县级人大常委会备案审查工作联动机制。坚持法制委员会审查与专门委员会审查并重。要注重发挥各专门委员会的作用，法制委员会与其他专门委员会、工作部门加强沟通、强化协作、形成联动。建立县级人民政府系统备案审查工作联动机制。政府办、政府法制部门、部门法制工作机构，要进一步明确工作职责，相互沟通协调、整体联动。认真落实《湖南省规范性文件管理办法》，做好政府系统内部规范性文件管理工作；认真落实《湖南省规范性文件备案审查条例》，做好规范性文件报人大备案审查工作。三是加强备案审查规范化建设。进一步完善备案审查程序，规范工作流程。主要是进一步完善备案登记程序，统一备案审查的范围、合法性标准和合理性、适当性标准，向报备机关出具《规范性文件备案登记通知书》；进一步完善审查程序，并向制定机关提交合法性审查报告；进一步完善纠正程序，主要完善“规范文件审查建议”的提出和研究处理程序，完善“撤销规范性文件的议案”的提出和审议程序。

　　(作者单位：安乡县人大法制委员会)