近来，“全面放开二孩”成为人们热议的话题。围绕独生子女证是否还适用、抢生是否会受罚等一系列问题，大家争得不亦乐乎。

　　制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。落实中央两孩政策，首先需要修订《人口与计划生育法》以及相关法规。伴随着全面依法治国的深入推进，“先立后破、不破不立”已经成为改革发展的基本原则，“依法定权、依法用权”已经成为政府工作的重要遵循，在国家治理体系和治理能力现代化中，制度的作用更加凸显。

　　从保障到引领，充分发挥制度在改革发展中的导向作用

　　全面深化改革，如何处理改革决策与法律制度之间的关系，考验着党和政府的智慧。

　　根据中央部署，今年在全国33个县市区试点农村土地制度改革。2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。

　　“这是立法与改革无缝对接的典型。”国务院法制办的左力司长告诉记者，“2014年底，中央作出这项改革部署，立法衔接工作只有很短时间了。而‘改革要于法有据’是硬道理，我们认真梳理了改革涉及的法律法规，反复征求各地各部门的意见，抓紧将相关法律法规调整的方案上报国务院，确保改革试点立法工作的及时跟进。”

　　“以往，我们总是说‘加强法制建设，确保党委政府中心工作顺利推进’，强调制度的保障作用。如今，我们开始提‘凡属重大改革要于法有据’，强调制度的引领作用。”陕西省政府法制办主任宋昌斌认为，从保障到引领，更加发挥制度的导向作用，这是法治理念的一大进步、一次飞越。

　　简政放权是近年来政府“自我革命”的重头戏，政务服务大厅是检验改革成效的重要窗口。近日，北京市政务服务大厅刚启动，就吸纳了40个政府部门的740余个行政审批事项。

　　改革创新，制度先行。“我们在筹建时就制定了审批事项目录，禁止政府部门随意增减；明确了审批事项的办理流程，要求为百姓提供标准化服务；做好国务院取消和下放行政审批事项的配套制度建设，确保改革落地有声。”在北京市政务服务中心李三忠处长看来，只要深入调查研究，做好制度设计，提高立法的前瞻性，就可以使法律制度更充分、及时地反映现实需求，成为改革发展的助推器。

　　职能科学、权由法定是法治政府的重要标准。伴随着法律制度作用的彰显，“法无授权不可为、法定职责必须为”越来越成为各级政府部门的自觉行动，“权力清单”“负面清单”开始登上行政管理体制改革的舞台。

　　依法行政是政府工作的生命线。四川省政府法制办主任张渝田介绍，今年以来，四川全面清理优化行政权力事项，对没有法律法规规章依据的行政权力一律予以取消，对性质类似、处罚依据及自由裁量标准相同的行政处罚事项予以合并，省本级行政权力事项从以前的7194项减少到5248项，减少27.1%。

　　从数量到质量，政府立法的精细化让权力不能任性

　　立法是法治的基础，良法是善治的前提。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，有法可依基本实现。然而，改革进入深水区，经济社会对立法有了新要求，人民群众对立法有了新期盼，社会各界已经从对“有没有”的关心上升到对“好不好”的关注，政府立法质量亟待进一步提升。

　　“从2010年开始，我们就着手制定和修订了15项市政府立法工作制度，涵盖了政府立法工作计划编制、立项论证、征求意见和听证、专家审核、草案报送、草案审查等各个环节。”北京市政府法制办的王鸿剑说。

　　以往，多是由政府部门负责法律法规的起草，交由法制办审核把关，难免有部门利益的掺杂。如今，强调政府法制机构的主导地位。陕西省政府法制办今年以来已经主导起草了两部重要法规。

　　登录四川省政府官方网站，一个关于2016政府立法计划征求意见的浮动窗口闪现出来。“我们公布了所有拟纳入计划的立法项目，并对立法项目拟解决的问题、拟作出的规定作了说明。公众可从中投票选择自认为应纳入计划的项目。”四川省政府法制办的工作人员说。

　　在江苏采访，记者碰巧遇上江苏省2015年规章和规范性文件第三方评价会召开。会上，来自省人大、司法、院校的法学专家和基层群众代表，围绕13件规范性文件和2件规章从合法性、合理性、可行性和可操作性进行全面评点。4个小时的评点会，专家挑刺直接，立法人员听得认真记得仔细。开展第三方评估，是提高立法质量的有效手段。

　　“法律制度不是一定了之，我们还每年分批开展立法后评估，通过跟踪法律法规的实施情况，反思评价立法是否实现了预期目的，制度是否规范科学。”苏州市政府法制办法规处长陆雅说。

　　如今，完善政府立法制度建设、发挥法制机构的主导地位、广泛征求社会意见、加强立法后评估，科学立法、民主立法机制的日益成熟，正推动着政府立法走向精细化发展。

　　与之对应的是，制度