根据党的十八届四中全会决定精神和新修正的立法法的规定要求，全国所有284个设区的市被全面赋予地方立法权。应当肯定，赋予设区的地市立法扩容，有利于完善我国的立法体制和法律体系，推进社会主义民主法制，提高地方依法治理的水平，促进区域经济社会的协调发展；但从现行法理和工作实践角度看，大部分设区市仍不具备承接地方立法的必要条件，有必要采取对策更好地承接和开展地方立法工作。

设区的市承接地方立法面临的困难和问题

立法机构不健全。众所周知，以往享有地方立法权的49个城市，包括直辖市、省会城市、经济特区所在地城市等等，基本是省辖市，其一般经济文化比较发达，人大常委会的组织机构比较健全，普遍设有专门的立法工作机构；而此次新扩容的设区的284个市，情况各异，基础较差，大多没有专司立法的专门委员会或者是工作机构，法制方面的相关业务主要由政法委员会承担，机构设置、资源保障等硬条件不到位。

缺少立法专业人员。目前除了省会城市和较大的市外，设区的地市一级人大及其常委会人才储备先天不足，人员编制过少，普遍缺乏熟悉立法理论与实践的人才；原承担内务司法和法律监督的政法工作委员会人员构成不尽合理，多数长期从事行政管理工作、不是法律本科毕业，不具备相关法律专业知识，缺少立法实践，对地方立法程序、内容、要求不甚了解；在常委会组成人员中有法律背景出身或从事过法律事务的更是少之又少，立法能力有待提升。

缺少立法经验。设区的地市一级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础，也从未从事过立法实践，没有立法经验，现在猛然面对地方立法授权，在机构设置、人员配备、要素保障等各方面条件不成熟、立法条件尚不具备的情况下，应该事先做好哪些准工作、才能开展承接立法工作；启动立法有哪些程序、应把握的原则、突出的重点、注意的问题；具体应该立什么法、怎样立法、如何保证立法质量，考虑的不周不全、不深不细。有的地方人大承接立法授权，一头雾水，缺乏心理准备，对地方立法的复杂性估计不足，裹足不前，开展立法工作不知从何下手；有的不经学习培训、尚不熟悉立法程序，只是简单地组织了几次外出学习考察，就仓促上阵，急于求成，期望一口吃个“热胖子”，中间遇到一些问题又不知如何处理，结果只能是事与愿违、没有成效。

缺少立法评估机制。从全国设区的市的实际情况看，普遍缺乏立法评估审查机制，无论从事前的立法准备、立法资格审查和立法授权，还是事中立法启动、立法征集、立法起草和立法审议，以及事后立法备案审查、立法检查、质量评价体系不完备。按理说新的法规颁布实施一段时间后，根据执法部门、执法相对人和人民群众对法规的反映情况，应当开展立法质量评价活动，及时了解法规制定出台后的执行落实情况，掌握法规与客观实际是否适应等情况。但由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度，立法部门对法规制定出台后究竟取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等并不真正掌握。法规出台后，其所调整的社会关系是否发生变化也不了解。具体到法律条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不十分清楚；尽管在地方立法中，赋予了省、直辖市和自治区人大常委会对设区的市的地方性法规进行事先性合法审查的权力，但是这种审查并不能完全排查掉违背立法法的情况。在此情况下，现有的事后审查评估机制难以有效、较快地解决地方性立法中对公民权利的侵害。如果审查评估不到位，难免有更多的“不合格”法律出台，造成法律之间相互打架，并给公民戴上不必要的枷锁，这就很难保证立法的质量和水平。

采取对策更好地承接和有效开展地方立法工作

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