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人大研究

形成立法决策到效果反馈的闭环

http://www.hnrmzy.com  文章来源:《人民之友》2020年第8期 作者:王 刚 编辑:陈柳  时间:2020-08-28

    形成立法决策、制度设计、法律实施与效果反馈的闭环,强化立法与监督的闭环管理措施,体现立法与执法检查的良性互动功效。

    闭环,全称闭环结构,又名反馈控制系统。闭环管理是综合闭环系统、管理封闭原理、管理控制、信息系统等原理形成的一种管理方式,表现为管理中有规划、有布置、有落实、有检查、有反馈、有改进,力图达到有头有尾、确保绩效的目的。今年以来,我国疫情防控的人民战争、总体战、阻击战取得了重大战略成果,重要举措之一是实行了闭环管理。在5月下旬召开的十三届全国人大三次会议上,栗战书委员长作全国人大常委会工作报告(以下简称工作报告)时指出,“形成立法决策、制度设计、法律实施与效果反馈的闭环,提高立法和监督工作质量”。省委书记、省人大常委会主任杜家毫在看望慰问湖南代表团人大工作人员时要求,要认真学习借鉴全国人大和兄弟省市的好经验好做法,结合湖南人大工作实际,不断创新体制机制,优化工作流程,使人大工作更有生机、更有活力、更有效能。
    学习领会工作报告精神,结合人大工作实际,笔者对其中的一些重要提法或做法,做了一些研究和分析,得到有益启示,以期借鉴参照、学以致用,不断加强和改进有关工作。

遵照法律规定开展执法检查
    按照监督法开展执法检查,各地各级一般情况下都是从人大法定监督职权依据上理解,而工作报告所讲依法检查包括依照法定监督权、监督方式、法律规定内容、促进法律实施、提高立法质量等全过程的监督工作闭环。工作报告指出:“遵照法律规定开展执法检查。完善执法检查工作机制和方式方法,逐条对照法律规定进行检查,推动有关方面落实法律制度和法定职责。”工作报告还指出,全年检查中小企业促进法等六部法律的实施情况,结合审议执法检查报告开展了两次专题询问。这当中的“完善工作机制”“逐条对照”“专题询问”等,就是监督权、监督内容与监督方式运用的有机统一。笔者查阅《中国人大》,发现其刊登的高等教育法、渔业法执法检查报告全文,从法律实施成效、落实法定要求存在问题到提出今后加强改进工作(包括修改完善法律)的建议和意见,都是逐条对照法律具体规定,真正体现“依法检查”“依法报告”,形成了立法、执法和法律监督、实施效果反馈的闭环,让人耳目一新。反观我省各级人大常委会的许多执法检查报告,基本上是“工作检查报告”,让人搞不清开展的是执法检查还是工作检查,报告的内容与法律法规内容无更多对应对照,与立法及其完善几乎没有关系,假如换一个报告主体也可以视为党委、政府的工作调研报告。对此,我们需要对标对表全国人大常委会的工作,加强研究和改进。

引入第三方评估和开展立法后评估
    工作报告提到,全国人大常委会一年开展了六部法律执法检查,在其中的水污染防治法等四部法律的执法检查中,引入第三方评估,提高检查的科学性、客观性、权威性。同时,积极探索评价法律实施情况的新形式、新办法,开展对中小企业促进法等三部法律的立法后评估,形成立法决策、制度设计、法律实施与效果反馈的闭环,提高立法和监督工作质量。
    全国人大常委会在执法检查中引入第三方评估和开展立法后评估,看起来是方式方法的运用与改进,但实际效果是保证检查更加科学、客观、全面、权威,保证立法更加符合实际和促使执法监督保持一定的力度。同时,不论是引入第三方评估还是开展立法后评估,不搞简单化处理和“一刀切”,而是有的放矢,从实际出发做选择性安排,突出重点,不断总结完善。我省人大常委会执法检查工作在普遍实行“明察暗访”“专题询问”的基础上,应当适时运用第三方评估机制,进一步提高检查的科学性、客观性、权威性。对立法后评估工作,本届省人大常委会加大了立法后评估、地方性法规全面清理的工作力度,分别评估了14件法规,清理了现行有效的183件法规;探索进行了新修订的《湖南省学校学生人身伤害事故预防和处理条例》立法“回头看”;突出生态环境保护,组织开展了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》执法检查和该法规的修正工作,取得了一定成效。但是,立法后评估在效果评估方面还不突出甚至缺失,评估成果的运用与提高立法质量和加强法规立改废释工作联系得不够密切,没有形成很好的立法、执法与效果反馈的闭合,应当引起重视,全面把握和运用、发挥好立法后评估应有的作用。

形成立法与监督工作闭环,提高立法和监督工作质量
    闭环运用反馈控制系统,是将系统输出量的测量值与所期望的给定值相比较,利用产生的偏差信号进行调节控制,使输出值尽量接近期望值的原理及效能。运用到人大依法行使立法与监督职权的工作中,就是要让立法规定的输出值和期望值,通过依法检查法律法规实施情况、效果反馈和开展立法后评估,发现偏差信号,适时进行调节控制,从加大执法监督力度、修改完善法律法规两个方面形成工作闭环,进而体现立法与执法检查的良性互动功效。要通过执法检查、立法调研等,发现立法作用、需求和问题,通过立法及其完善,规范、促进和保障执法。栗战书委员长提出,要形成立法、法律实施和效果反馈闭环,从形式上看是“依照法定职责围绕重大改革发展任务推进监督工作”,而实质上落脚点是“提高立法和监督工作质量”。全国人大常委会的工作,从注重立法到加强监督、发挥代表作用、开展议会外交、加强自身建设等全面推进,实际上也是在朝闭环努力并取得实效。立法与监督闭环的工作实践,展示了应有的作用,值得扩展,形成更好的闭环。现在地方立法的数量越来越多,法规实施效果如何,有些法规是否“本本法”“抽屉法”,被束之高阁或者锁入档案,均不得而知;一些地方开展执法检查,只针对有上位法的地方性法规一并组织,往往容易忽视本地自主性、探索性、先行性法规的执法检查,甚至还存在执法检查变成工作检查等问题。对此,我们需要引起警觉,强化立法与监督的闭环管理措施,防止“两张皮”。拟定监督计划和开展监督工作,应当突出依法听取专项工作报告、发挥审议监督的实效,也要“少而精、真管用”;增加执法检查的次数,加强执法检查的依法性、针对性和法规实施效果的反馈。拟定调研工作计划和进行调研,也需要突出人大依法调研、监督执法、维护法制统一、促进法治建设的职能作用,避免与党委、政府及其部门的工作调研重复。人大法制委作为专委会之一,不仅是法规草案统一审查审议的专门机构,还应当依据专委会的法定职责,参与执法检查、进行执法调研,提出建议和意见,全面履行职责,为更好形成常委会立法与监督工作闭环发挥作用。
    (作者系省人大法制委员会主任委员)

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